ÚOHS-S0073/2025/VZ-12257/2025/500

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 25 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném dne 3. 2. 2025 na návrh z téhož dne, jehož účastníky jsou:

• objednatel – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1,
• navrhovatel – České dráhy, a.s., IČO 70994226, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1, ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 28. 1. 2025 JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem, ev. č. ČAK 11323, IČO 69703477, ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s. r. o., IČO 28468414, se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4,

ve věci přezkoumání úkonů objednatele učiněných v nabídkovém řízení „Zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou na linkách Ex6 Praha – Plzeň – Cheb a R16 Praha – Plzeň – Klatovy (- Železná Ruda)“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 12. 2023 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 8. 12. 2023 pod ev. č. Z2023–056437, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 7. 12. 2023 pod ev. č. 750542–2023,

vydává toto

usnesení:

Správní řízení vedené ve věci návrhu navrhovatele – České dráhy, a.s., IČO 70994226, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 – ze dne 3. 2. 2025 na zahájení řízení o přezkoumání úkonů objednatele – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 – učiněných v nabídkovém řízení „Zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou na linkách Ex6 Praha – Plzeň – Cheb a R16 Praha – Plzeň – Klatovy (- Železná Ruda)“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 12. 2023 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 8. 12. 2023 pod ev. č. Z2023–056437, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 7. 12. 2023 pod ev. č. 750542–2023, se podle § 257 písm. h) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů zastavuje, neboť návrhu nepředcházely řádně a včas podané námitky.

Odůvodnění

I.               NABÍDKOVÉ ŘÍZENÍ

1. Objednatel – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 (dále jen „objednatel“) – podle zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVS“) zahájil za účelem zajištění dopravní obslužnosti nabídkové řízení „Zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou na linkách Ex6 Praha – Plzeň – Cheb a R16 Praha – Plzeň – Klatovy (- Železná Ruda)“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 12. 2023 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 8. 12. 2023 pod ev. č. Z2023–056437 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 7. 12. 2023 pod ev. č. 750542–2023 (dále jen „nabídkové řízení“).

2. Dle čl. 3 dokumentace nabídkového řízení je předmětem nabídkového řízení „zajištění dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou na linkách Ex6 Praha – Plzeň – Cheb a R16 Praha – Plzeň – Klatovy (- Železná Ruda) ve smyslu § 4 ZVS.“.

3. Ze Zprávy o hodnocení nabídek ze dne 11. 12. 2024 (dále jen „zpráva o hodnocení nabídek“) vyplývá, že objednatel obdržel ve stanovené lhůtě pro podání nabídek celkem čtyři nabídky, mj. nabídku dopravce České dráhy, a.s., IČO 70994226, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 (dále jen „navrhovatel“).

4. Dne 6. 1. 2025 objednatel doručil navrhovateli oznámení o výběru dopravce – ARRIVA vlaky s.r.o., IČO 28955196, se sídlem Křižíkova 148/34, 186 00 Praha 8 (dále jen „vybraný dopravce“) – z téhož dne (dále jen „oznámení o výběru dopravce“), jehož přílohu tvořilo rozhodnutí o výběru dopravce, zpráva o hodnocení nabídek a zpráva o výsledku posouzení splnění podmínek. V rámci odůvodnění tohoto oznámení objednatel mj. uvedl, že „v nabídkové dokumentaci stanovil, že nabídky budou hodnoceny podle jejich ekonomické výhodnosti. (…) Bližší podrobnosti k hodnocení jsou uvedeny ve Zprávě o hodnocení nabídek a ke splnění podmínek účasti v nabídkovém řízení ve Zprávě o výsledku posouzení splnění podmínek účasti vybraného dopravce.“.

5. Dne 17. 1. 2025 doručil navrhovatel objednateli námitky z téhož dne, označené jako „Námitky proti rozhodnutí o výběru dodavatele“ (dále jen „námitky“). Rozhodnutím o námitkách ze dne 24. 1. 2025, které bylo navrhovateli doručeno téhož dne (dále jen „rozhodnutí o námitkách“), objednatel námitky navrhovatele odmítl.

6. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nepovažoval rozhodnutí o námitkách za učiněné v souladu se zákonem, doručil dne 3. 2. 2025 Úřadu návrh na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů objednatele z téhož dne (dále jen „návrh“).

II.             OBSAH NÁVRHU

7. Navrhovatel předně v návrhu uvádí, že spatřuje porušení zákona v postupu objednatele při posouzení a následném výběru nabídky vybraného dopravce, který objednatel učinil na základě nejasných a netransparentních zadávacích podmínek, jež umožnily dvojí výklad a způsobily neporovnatelnost obdržených nabídek. Nezákonnost zadávacích podmínek přitom měla vyjít najevo až z rozhodnutí o výběru dopravce a ze zprávy o hodnocení nabídek.

8. Úvodem svého návrhu se navrhovatel vyjadřuje ke splnění podmínek podání návrhu, tj. k výši složené kauce, včasnosti námitek a návrhu a specifikaci újmy. Navrhovatel nejprve uvádí, že z předběžné opatrnosti složil na účet Úřadu kauci ve výši 10 000 000 Kč, neboť z judikatury vyplývá, že v případě nabídkového řízení směřujícího k uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících se výše kauce stanoví na základě § 27 odst. 1 ZVS v souvislosti s § 255 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“) v případě, kdy má smlouva o veřejných službách povahu koncese. Současně se však navrhovatel domnívá, že správná výše kauce by měla v tomto případě, s odkazem na § 27 odst. 2 ZVS, činit 100 000 Kč, jelikož není možné určit předpokládanou hodnotu veřejných služeb v přepravě cestujících, a to z důvodu uvedení tří odlišných předpokládaných hodnot uvedených objednatelem. Jedná se o hodnotu jak na profilu objednatele, kde se uvádí částka 8 524 000 000 Kč bez DPH, tak hodnotu v článku 4 nabídkové dokumentace, kde jsou uvedeny částky bez příjmů z jízdného v hodnotě 8 524 mil. Kč včetně DPH a s příjmy z jízdného v hodnotě 15 041 mil. Kč včetně DPH. Z tohoto důvodu navrhovatel žádá Úřad o vrácení přeplatku na kauci ve výši 9 900 000 Kč.

9. Navrhovatel dále uvádí, že ačkoli jeho námitky, potažmo návrh, směřují taktéž proti zadávacím podmínkám, namítaná nezákonnost zadávacích podmínek vyšla najevo (respektive fakticky vznikla) až výkladem objednatele, přičemž tento výklad navrhovatel považuje za zcela překvapivý a v kontextu ostatních zadávacích podmínek nesmyslný. Výklad objednatele totiž umožňuje dodavatelům podat nabídky s uměle a nereálně navýšenou hodnotou předpokládaných výnosů a nákladů, což vede k navýšení dodatečné kompenzace ze strany objednatele, přičemž takto navýšená složka kompenzace nevstupuje do procesu hodnocení nabídek. Domněnku o uplatnění tohoto výkladu přitom mohl navrhovatel získat nejdříve ze zprávy o hodnocení, kterou navrhovatel obdržel dne 7. 1. 2025 a byla potvrzena rozhodnutím o námitkách, které bylo navrhovateli doručeno 24. 1. 2025. Navrhovatel proto konstatuje, že námitky i návrh byly podány včas. Újmu poté navrhovatel spatřuje v popření práva na zákonný postup v nabídkovém řízení a práva na hospodářskou soutěž, neboť objednatel nepředpokládatelným výkladem umožnil podání vzájemně neporovnatelných nabídek, akceptoval nabídku vybraného dopravce založenou na nereálných hodnotách a navrhovateli znemožnil účastnit se nabídkového řízení za spravedlivých podmínek.

10. Navrhovatel se dále v návrhu zabývá nezákonností postupu objednatele, kterou má být dle navrhovatele zatížen článek 8 odst. 6 návrhu smlouvy, který upravuje pravidla pro úpravu kompenzace v případě, kdy skutečné výnosy budou představovat méně než 80 % výnosů předpokládaných. Dle navrhovatele by v případě, kdy výnosy představují částku nižší než 80 % předpokládaných výnosů neměl vybraný dopravce dostat žádnou kompenzaci, přičemž tento výklad článku 8 odst. 6 návrhu smlouvy považuje navrhovatel za jediný správný v kontextu celé smlouvy, potažmo zadávacích podmínek. Navrhovatel odmítá výklad, který umožňuje bez objektivních důvodů navýšit celkovou výši předpokládaných výnosů za účelem ovlivnění kritérií hodnocení, kdy dodavatelé záměrně navýší plánované výnosy ve výchozím finančním modelu, aby získali lepší postavení v rámci hodnocení nabídek, přičemž objednateli bude poskytnuta nereálná nabídka, u níž by bylo později dosahováno ztráty. Na základě výkladu objednatele by tak dodavatelé mohli do nekonečna navyšovat předpokládané výnosy, čímž by zároveň zvyšovali počet bodů získaných v rámci dílčího kritéria hodnocení č. 1 a navyšovat náklady či čistý příjem snižující počet bodů získaných za dílčí kritérium hodnocení č. 2.

11. Výše rozporovaný výklad prezentovaný objednatelem poté dle navrhovatele nevyplývá ze samotných zadávacích podmínek a jeho použitím se proto objednatel měl dopustit nezákonné změny zadávacích podmínek po uplynutí lhůty pro podání nabídek, neboť tento výklad byl jinak zcela nepředvídatelný. Dále navrhovatel dodává, že v případě existence dvou výkladů by platilo, že zadávací podmínky byly stanoveny nejednoznačně a odpovědnost za jejich správnost by byla přenesena na dodavatele, kterým by nebylo zřejmé, který z těchto výkladů je správný.

12. Navrhovatel dále podotýká, že návrh smlouvy ani zadávací podmínky neobsahují žádné sankce či obdobná opatření v souvislosti s nedosažením výše předpokládaných výnosů, a dodavatelé by tedy při výkladu objednatele získali nad rámec zvýhodnění při hodnocení nabídek ještě benefit v podobě 10 % kompenzace z celkové výše předpokládaných výnosů ve fázi plnění smlouvy. Pokud by poté dopravce stanovil výši předpokládaných výnosů na 100 miliard a své náklady a čistý příjem tak, aby hodnota kompenzace vycházela nulová, přičemž by následně realizoval výnosy ve výši pouhé 1 miliardy, objednatel by byl povinen poskytnout kompenzaci ve výši 10 miliard za 15 let trvání smlouvy a nabídka by nejen nebyla ekonomicky nejvýhodnější, ale tento dopravce by s největší pravděpodobností v nabídkovém řízení zvítězil. Pokud by však objednatel aplikoval výklad navrhovatele, dodavatel by byl za nerealistické stanovení předpokládaných výnosů alespoň částečně sankcionován tím, že by neobdržel žádnou dodatečnou kompenzaci, pokud by nedosáhl 80 % předpokládaných výnosů, a odpadl by tímto problém zneužitelnosti zadávacích podmínek.

13. V závěru návrhu se poté navrhovatel vyjadřuje ke zneužití zadávacích podmínek ze strany vybraného dopravce. Podle navrhovatele vybraný dopravce sice formálně neporušil žádné zákonné ustanovení a není tak možné jej z nabídkového řízení vyloučit, avšak stanovil na základě nejasnosti v obsahu zadávacích podmínek předpokládané výnosy ve výši téměř dvojnásobku reálných výnosů a objednatel poté tento způsob zneužití zadávacích podmínek aproboval. Navrhovatel dále uvádí, že k nereálné hodnotě odhadovaných výnosů přitom vybraný dodavatel dospěl pravděpodobně nereálným zvýšením cen jízdného, tj. zvýšením jednotkového výnosu Kč/oskm nebo nereálným odhadem obsazenosti soutěžených spojů, případně jejich kombinací. K nastíněné hypotéze však navrhovatel současně podotýká, že ji nelze před podáním návrhu ověřit, neboť objednatel neumožnil seznámit se s údaji uvedenými vybraným dopravcem v objasnění nabídky, když ani v rozhodnutí o námitkách neuvedl žádné konkrétní skutečnosti, kterými vybraný dopravce odůvodňoval stanovenou výši výnosů, čímž objednatel učinil rozhodnutí o námitkách nepřezkoumatelným.

14. S ohledem na výše uvedené navrhovatel navrhuje zrušení nabídkového řízení, případně zrušení rozhodnutí o námitkách, pokud nebudou neshledány důvody pro zrušení nabídkového řízení.

III.           PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

15. Správní řízení o přezkoumání úkonů objednatele bylo podle § 26 ZVS ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno dne 3. 2. 2025, kdy Úřad obdržel návrh navrhovatele.

16. Účastníky správního řízení podle § 256 ZZVZ ve spojení s § 27 odst. ZVS jsou objednatel a navrhovatel.

17. Přípisem ze dne 7. 2. 2025 Úřad výše uvedeným účastníkům řízení a vybranému dopravci (jehož Úřad považoval ke dni zpracování daného přípisu za účastníka řízení) oznámil zahájení správního řízení ve věci přezkoumání úkonů objednatele.

18. Dne 13. 2. 2025 obdržel Úřad prostřednictvím datové schránky vyjádření objednatele k návrhu ze dne 3. 2. 2025, v němž objednatel mj. uvedl, že přihlašovací údaje k přístupu do elektronického nástroje šetřeného nabídkového řízení již byly Úřadu zpřístupněny v souvislosti s jiným případem řešeným Úřadem.

Vyjádření objednatele k návrhu

19. Objednatel ve svém vyjádření nejprve k výši složené kauce uvádí, že předpokládanou hodnotu zakázky lze dle jeho názoru jednoznačně zjistit, neboť podle přímo účinného předpisu unijního práva, nařízení č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 1370“), se předpokládanou hodnotou rozumí předpoklad celkové výše kompenzace a výnosů od cestujících, tj. předpokládaná hodnota služeb za celou dobu realizace zakázky včetně příjmů z jízdného. Tuto hodnotu objednatel uvedl v bodě 4 nabídkové dokumentace a činí 15 041 mil. Kč, přičemž 1 % z této částky činí 150,41 mil. Kč, a právě tato částka by měla být složena Úřadu. K otázce, zda se v šetřeném případě jedná o koncesi, objednatel uvádí, že nabídkové řízení není realizováno plně v charakteru „netto“, tj. příležitosti a rizika spojená s časovým vývojem výše výnosů nejsou plně na straně dopravce, nýbrž část rizik objednatel sdílí. Objednatel se proto domnívá, že řízení by mělo být zastaveno dle § 257 písm. c) ZZVZ, neboť výše složené kauce je nedostačující.

20. V souvislosti s včasností podaných námitek a návrhu objednatel podotýká, že zadávací podmínky byly stanoveny transparentně a jejich následná aplikace při hodnocení nabídek dodavatelům byla známa. Hodnocení nabídek přitom v daném případě spočívalo v předem stanovených matematických vzorcích a údaje doplňované dodavateli do přílohy č. 3 nabídkové dokumentace, tj. do dokumentu Závazné údaje pro hodnocení nabídky (dále jen „příloha č. 3“), nepřipouštěly rozdílný výklad. Objednatel současně odmítá, že by při hodnocení nabídek aplikoval jakýkoli překvapivý výklad, či měnil pravidla hodnocení nabídek. Nabídková dokumentace obsahovala údaje o tom, že výnosová rizika jsou sdílena oběma smluvními stranami tak, že ½ rozdílu mezi předpokládanými a skutečnými výnosy sdílí objednatel, a ½ vybraný dodavatel, přičemž pro zamezení taktizování účastníků při stanovování předpokládaných výnosů byl objednatelem stanoven limit. Pokud by výše sdíleného výnosového rizika měla být větší než 20 % předpokládaných výnosů, tj. při dosažení výnosů nižších než 80 % finančního modelu, objednatel bude sdílet nejvýše ½ z uvedených 20 %, tedy 10 % výnosů a více zaplatí pouze v případě, že nastane celospolečenská situace vyžadující zvláštní pravidla. Interpretace navrhovatele, že v situaci, kdy vybraný dodavatel dosáhne výše výnosů nižší než 80 % a nedostane žádné kompenzační prostředky, představuje dezinterpretaci ustanovení smlouvy a nemá oporu v jejím celkovém obsahu.

21. Objednatel dále uvádí, že navrhovatel v podstatě namítá pouze údajnou nejasnost návrhu smlouvy, přičemž nejasnost smluvní podmínky do procesu hodnocení nabídek nevstupuje a proces hodnocení neovlivňuje. Zároveň objednatel podotýká, že si lze stěží představit, že by navrhovatel, který se na zajišťování obdobných služeb pravidelně podílí a dlouhodobě působí na trhu železniční dopravy, neporozuměl zadávacím podmínkám, na základě kterých se již v minulosti účastnil dalších nabídkových řízení. Vzhledem k tomu, že námitky směřující proti podmínkám stanoveným v nabídkové dokumentaci musí být podány nejpozději do konce lhůty pro podání nabídek, která v šetřeném případě uběhla dne 12. 11. 2024, považuje objednatel navrhovatelem podané námitky, potažmo návrh, za opožděné.

22. K vymezení újmy navrhovatele objednatel dodává, že tuto domnělou újmu navrhovatel nedoložil žádným relevantním argumentem, tedy kupříkladu, z jakého důvodu jsou hodnoty doložené vybraným dopravcem nereálné, a ani teze o nesmyslném výkladu zadávacích podmínek pak není argumentačně podpořena.

23. K údajné nezákonnosti zadávacích podmínek objednatel předně uvádí, že navrhovatelem tvrzená nejasnost žádným způsobem v procesu hodnocení „nematerializuje“, jelikož proces hodnocení žádným způsobem neovlivňuje, když hodnota kompenzace sdíleného rizika do procesu hodnocení nevstupuje. Navrhovatel dle objednatele pouze tvrdí, že pokud by byl článek 8 odst. 6 návrhu smlouvy vykládán způsobem, který dovozuje navrhovatel, nebyl by vybraný dopravce schopen nabídnout jím předložené hodnoty, což však objednatel považuje za pouhou spekulaci. Výklad citovaného článku přitom objednatel nepovažuje v žádném případě za překvapivý a tuto konstrukci navrhovatele označuje za účelovou, neboť by tímto způsobem mohl navrhovatel v této fázi nabídkového řízení napadnout taktéž zadávací podmínky. Ačkoli je pak objednatel přesvědčen, že uvedená smluvní podmínka není nejasná a výklad je rozporován záměrně, přičemž musel být navrhovateli zřejmý již ve fázi podání nabídek, i kdyby tak tuto teoretickou možnost dvojího výkladu objednatel připustil, nelze zde hovořit o překvapivosti postupu objednatele. Nepromítnutí potenciální kompenzace dle článku 8 odst. 6 do procesu hodnocení přitom byla rovněž patrná již z pouhé konstrukce hodnotících kritérií.

24. Objednatel dále uvádí opatření, která v šetřeném případě brání navrhovatelem rozporovanému zneužití umělého nadsazování výše předpokládaných výnosů. Prvním opatřením je dle objednatele skutečnost, že v rozmezí pod 80 % předpokládaných výnosů již objednatel (kromě krizových situací či pandemií) nesdílí více výnosových rizik. Druhým opatřením je faktická nemožnost realizace výnosů v případech, kdy by byly vlaky tvořící dopravní výkony dle návrhu smlouvy již natolik přeplněné, že by výnosy nebylo možné akceptovat jako realizovatelné a nabídku, která by daný údaj obsahovala, by tak bylo nutné vyloučit z řízení. Za třetí překážku pak objednatel považuje dílčí kritérium hodnocení č. 2, u něhož dvěma nabídkám se stejnou kompenzací a různými náklady (tj. nabídkám lišícím se ve výši výnosů) přidělí rozdílnou bodovou hodnotu a zvýhodní nabídku, která nabídne nižší výši položky tvořené součtem nákladů a čistého příjmu, tj. hodnoty tvořené součtem kompenzace a výnosů. Čtvrté opatření poté objednatel spatřuje v ekonomickém modelu účastníka, jelikož dodavateli, který nadsadí výkony nereálným způsobem a následně jich nebude dosahovat, mohou nastat významné problémy s plněním zakázky, které má trvání po dobu 15 let. K posuzování pří­padné zjevné nereálnosti výše výnosů obsažených v nabídce poté objednatel dodává, že se nejedná o žádné „doplňující pravidlo“ hodnocení, které není zahrnuto v zadávací dokumentaci. V případě, kdy by objednatel nereálnost u nabídky shledal, přistoupil by k jejímu vyloučení dle § 10 odst. 4 písm. e) ZVS ve spojitosti s § 48 odst. 2 písm. c) ZZVZ. Když objednatel v šetřeném případě zhodnotil, že jsou výnosy vybraného dopravce „nikoliv zjevně nereálné“, jednalo se právě o závěr ve vztahu k výsledku posouzení možného naplnění důvodu pro vyloučení.

25. K tvrzenému zneužití zadávacích podmínek vybraným dopravcem objednatel mj. uvádí, že navrhovatel si v této otázce sám odporuje, jelikož na jedné straně uvádí, že nezákonnost nabídkového řízení objednatel aproboval rozhodnutím o námitkách, případně zprávou o hodnocení nabídek, avšak žádný z účastníků dokumenty v době podání nabídek neznal, resp. nebyly vytvořeny. Pokud by tedy zadávací podmínky byly nejasné, jak tvrdí navrhovatel, nemohl by z informací v těchto dokumentech těžit žádný z účastníků. Vůči argumentaci navrhovatele týkající se neuvedení konkrétních skutečností v rozhodnutí o námitkách objednatel uvádí, že vysvětlení ze strany vybraného dopravce bylo zatíženo obchodním tajemstvím, neboť obsahovalo velmi podrobné kalkulační parametry, a z tohoto důvodu je konkurenčním dopravcům nemohl poskytnout. Přezkum nabídkové ceny optikou mimořádně nízké nabídkové ceny (dále také „MNNC“) pak objednatel považuje za povinnost objednatele, v jejíž souvislosti však objednatel není povinen své úvahy rozvádět zcela detailně.

26. Závěrem svého vyjádření objednatel navrhuje, aby Úřad správní řízení v části, která se týká stanovení zadávacích podmínek podle ustanovení § 27 odst. 1 ZVS ve spojení s § 257 písm. h) ZZVZ zastavil, jelikož návrhu nepředcházely řádně a včas podané námitky. Ve zbytku objednatel navrhuje, aby Úřad návrh podle § 27 odst. 1 ZVS ve spojitosti s § 265 písm. a) ZZVZ zamítl, jelikož nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.

Další průběh správního řízení

27. Dne 24. 2. 2025 obdržel Úřad prostřednictvím datové schránky vyjádření vybraného dopravce k návrhu.

28. Rozhodnutím ze dne 21. 3. 2025 nařídil Úřad objednateli z moci úřední předběžné opatření spočívající v zákazu uzavření smlouvy v šetřeném nabídkovém řízení, a to až do pravomocného skončení předmětného správního řízení.

29. Dne 26. 3. 2025 obdržel Úřad prostřednictvím datové schránky repliku navrhovatele k vyjádření objednatele a vybraného dopravce.

Vyjádření navrhovatele ze dne 26. 3. 2025

30. Navrhovatel se ve svém vyjádření zabývá procesními otázkami, konkrétně pak výší kauce, včasností námitek a návrhu a vymezením újmy. K výši kauce navrhovatel uvádí, že odmítá tvrzení o jejím určení na základě hodnoty ve smyslu nařízení č. 1370/2007, neboť tato hodnota je zde vymezena pouze „pro účely tohoto nařízení“ a samotné nařízení výši kauce ani způsob jejího výpočtu neupravuje. Navrhovatel zároveň připomíná, že objednatel ve formuláři odeslaném do Úředního věstníku Evropské unie uvedl hodnotu nižší než tu, ze které nyní vyvozuje výši kauce, tj. 8 524 000 000 Kč bez DPH a v případě přijetí výkladu objednatele ohledně výše předpokládané hodnoty by bylo nutné dojít k závěru, že objednatel stanovil zadávací podmínky v rozporu s § 10 odst. 2 ZVS ve spojení s § 212 odst. 8 ZZVZ. Uveřejněním nižší předpokládané hodnoty pak objednatel mohl ovlivnit účast dopravců, tj. okruh potenciálních účastníků, v nabídkovém řízení. V případě akceptace výkladu objednatele o výši kauce v návaznosti na akceptaci jeho výkladu o výši předpokládané hodnoty navrhovatel apeluje na Úřad, aby zahájil řízení o přezkoumání úkonů objednatele z moci úřední a nabídkové řízení v něm zrušil. Nadto navrhovatel uvádí, že při stanovení předpokládané hodnoty pro stanovení kauce by měl být zohledněn taktéž § 21 odst. 1 b) ZZVZ a předpokládaná hodnota stanovená objednatelem by měla být stanovena za 48 měsíců poskytování služeb, nikoli za 15 let. Pokud by pak Úřad dospěl k závěru, že výši kauce bylo možné určit a má být při výpočtu její výše postupováno dle § 255 odst. 2 ZZVZ, jedná se v šetřeném případě bez pochyby o koncesi na služby ve smyslu § 174 odst. 3 a 4 ZZVZ, k čemuž navrhovatel dále uvádí argumentaci o koncesní povaze smlouvy a převažujícím „netto“ charakteru.

31. K včasnosti námitek a návrhu navrhovatel opakuje, že zásadní problém vyšel najevo až po uplynutí lhůty pro podání nabídek, tj. v návaznosti na výklad článku 8 odst. 6 návrhu smlouvy ze strany objednatele, a ve smyslu rozhodovací praxe by tak námitky opožděné být neměly. Dále navrhovatel koncipuje argumentaci ohledně výpočtu kompenzací obdobně jako v námitkách a návrhu, k čemuž dodává, že nejasnost ohledně výkladu dále vstupuje do procesu hodnocení nabídek, neboť pokud by všichni dodavatelé byli seznámeni s tím, že objednatel plánuje vykládat čl. 8 odst. 6 smlouvy jinak, než jaký výklad odpovídá samotnému textu, koncipovali by své nabídky jiným způsobem. Ačkoli tedy výklad smluvní podmínky přímo nemění kritéria hodnocení, mění způsob, jakým mohou být nabídky konstruovány.

32. K vymezení újmy navrhovatel uvádí, že nesouhlasí s tvrzením objednatele ohledně nedoložení relevantních argumentů navrhovatelem a považuje za nutné pohlížet na argumentaci obsaženou v návrhu jako na celek. Navrhovatel současně dodává, že pro vznik újmy není rozhodující, kolikátý v pořadí se při hodnocení nabídek umístil. Újma podle navrhovatele v daném případě vznikla, neboť nabídka navrhovatele, která by zohledňovala absurdní výklad čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy by mohla být vyhodnocena jako nejvýhodnější a v případě vyloučení nabídky vybraného dopravce by mohla být vyloučena taktéž nabídka druhého účastníka v pořadí, přičemž se nabídka navrhovatele může potenciálně stát nabídkou nejvýhodnější. Vzhledem k tomu, že námitky byly navíc dle navrhovatele podány proti oznámení o výběru dodavatele, neuplatní se ani § 244 odst. 3 ZZVZ.

33. K nezákonnosti zadávacích podmínek navrhovatel odkazuje na odlišné nabídkové řízení objednatele, v němž navrhovatel taktéž podával námitky a v němž byla provedena změna nabídkové dokumentace týkající se článku 8 odst. 6 návrhu smlouvy v obdobném znění. Navrhovatel se dále vyjadřuje k tvrzení objednatele, že „hodnota kompenzace sdíleného rizika do procesu hodnocení nevstupuje“ a uvádí, že toto vyjádření tedy znamená, že za situace, kdy výše kompenzace není limitována, dopravce může skutečně stanovit předpokládané výnosy na takové úrovni, že mu umožní nastavit hodnocenou část kompenzace na 0 Kč a získat veškerou potřebnou kompenzaci v rámci nehodnocené části kompenzace dle čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy. Výklad objednatele tedy nijak neomezuje spekulace účastníků s výnosy, ale naopak je umožňuje a současně zkreslením nabídky dopravce dojde k převodu smlouvy do režimu „čisté brutto“, kdy veškeré výnosové riziko bude fakticky přeneseno na objednatele. Navrhovatel dále nesouhlasí s argumentací objednatele, že hodnoticím kritériem č. 2 s váhou 35 % odrazuje dopravce od nadměrného přeceňování výnosů, a rovněž rozporuje argumentaci ohledně kontroly reálnosti údajů v nabídkách účastníků. Dle navrhovatele neplatí, že by předpokládané výnosy podléhaly nezpochybnitelnému posouzení, když tento postup současně nevyplývá ani z právních předpisů, ani zadávacích podmínek.

34. Závěrem se navrhovatel vyjadřuje k objasnění nabídky vybraného dopravce. Navrhovatel zejména zpochybňuje, že by toto objasnění mohlo obsahovat obchodní tajemství, na základě něhož by jej objednatel nemohl zveřejnit, neboť kalkulace předpokládaných výnosů nebude znaky obchodního tajemství naplňovat, protože se v případě objasnění nejedná o uvedení konkrétní výše jednotlivých položek či jejich struktury. Zveřejnění zdůvodnění MNNC by pak ve vztahu k nabídce vybraného dopravce nikterak nepoškodilo, neboť skutečnosti uvedené ve zdůvodnění by současně neplatily v žádném dalším nabídkovém řízení, v němž by je bylo možné zneužít. Navrhovatel je proto přesvědčen, že toto objasnění mělo být učiněno součástí správního spisu a žádá tak Úřad, aby jej do spisu zařadil.

35. Navrhovatel poté opětovně navrhuje, aby Úřad uložil opatření k nápravě spočívající ve zrušení nabídkového řízení, případně ve zrušení rozhodnutí o námitkách.

Další průběh správního řízení

36. Na základě usnesení ze dne 3. 4. 2025 Úřad rozhodl, že vybraný dopravce není účastníkem šetřeného správního řízení.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

37. Úřad předně uvádí, že před samotným posouzením merita projednávané věci má povinnost ověřit, zda jsou dány, resp. splněny podmínky řízení. Úřad v projednávané věci konstatuje, že návrhu na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů objednatele v šetřeném případě nepředcházely řádně a včas podané námitky, a proto nezbývá než správní řízení podle § 257 písm. h) ZZVZ zastavit. Ke svému rozhodnutí Úřad uvádí následující rozhodné skutečnosti.

Relevantní ustanovení právních předpisů

38. Podle § 13 odst. 3 ZVS platí, že pro podání námitek, způsob jejich vyřízení a zákaz uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících se použijí § 241 až 246 zákona o zadávání veřejných zakázek obdobně.

39. Podle § 241 odst. 1 ZZVZ námitky může podat dodavatel, kterému postupem zadavatele souvisejícím se zadáváním podlimitní nebo nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 ZZVZ nebo se zvláštními postupy podle části šesté ZZVZ hrozí nebo vznikla újma.

40. Podle § 241 odst. 2 ZZVZ se námitky podle § 241 odst. 1 ZZVZ podávají písemně a lze je podat proti

a)      všem úkonům nebo opomenutím zadavatele v zadávacím řízení a zvláštnímu postupu podle části šesté, včetně stanovení zadávacích podmínek,

b)      volbě druhu zadávacího řízení nebo režimu veřejné zakázky, nebo

c)      postupu zadavatele, který směřuje k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení v rozporu s tímto zákonem.

41. Podle § 242 odst. 1 ZZVZ není-li dále uvedeno jinak, musí být námitky doručeny zadavateli do 15 dnů ode dne, kdy se stěžovatel dozvěděl o domnělém porušení tohoto zákona zadavatelem; námitky nelze podat po uzavření smlouvy nebo poté, co se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.

42. Podle § 242 odst. 2 ZZVZ námitky proti úkonům oznamovaným v dokumentech, které je zadavatel povinen podle tohoto zákona uveřejnit či odeslat stěžovateli, musí být doručeny zadavateli do 15 dnů od jejich uveřejnění či doručení stěžovateli.

43. Podle § 242 odst. 4 ZZVZ je-li v zadávacím řízení stanovena lhůta pro podání nabídek, musí být námitky proti zadávacím podmínkám doručeny zadavateli nejpozději do skončení této lhůty; tím není dotčena lhůta pro podání námitek podle odstavce 3. Námitky proti obsahu výzvy k podání nabídek v dynamickém nákupním systému nebo při zadávání veřejné zakázky na základě rámcové dohody musí být zadavateli doručeny nejpozději do konce lhůty pro podání nabídek. V soutěži o návrh musí být námitky proti soutěžním podmínkám doručeny nejpozději do konce lhůty pro podání návrhů.

44. Podle § 257 písm. h) ZZVZ Úřad zahájené řízení usnesením zastaví, jestliže návrhu nepředcházely řádně a včas podané námitky; to neplatí pro návrhy podle § 254 ZZVZ.

45. Podle § 27 odst. 1 ZVS se pro řízení o přezkoumání úkonů objednatele dále použijí § 250 až 252 a § 254 až 266 zákona o zadávání veřejných zakázek; § 255 odst. 1 a § 264 zákona o zadávání veřejných zakázek se nepoužijí.

Zjištěné skutečnosti

46. Z oznámení o zahájení nabídkového řízení odeslaného do Věstníku veřejných zakázek dne 8. 12. 2023 a uveřejněného téhož dne vyplývá, že původní lhůta pro podání nabídek byla objednatelem stanovena do 13. 6. 2024 do 10:00 hod. Následně byla tato lhůta opravným formulářem, který byl do Věstníku veřejných zakázek odeslán dne 7. 5. 2024 a uveřejněn téhož dne, prodloužena do 12. 11. 2024 do 10:00 hod.

47. Čl. 15 dokumentace nabídkového řízení obsahuje následující způsob hodnocení nabídek:

„15.1. Výčet hodnotících kritérií

Hodnocení nabídek bude prováděno podle základního kritéria ekonomická výhodnost nabídky, v souladu s níže uvedenými dílčími hodnotícími kritérii, které budou mít při hodnocení následující procentní váhu:

Objednatel požaduje, aby Uchazeč v rámci své nabídky předložil přehled závazných údajů pro hodnocení nabídky, zpracovaný dle vzoru, který je uveden v příloze č. 3 Nabídkové dokumentace, a podepsaný Dopravcem, resp. osobou oprávněnou jednat jménem Dopravce.

48. V čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy se uvádí, že:

„Úprava kompenzace z důvodů změny výnosů se provádí o částku sdíleného výnosového rizika nebo výnosové příležitosti za dvě ukončená Období provozu spadající do jednoho období platnosti jízdního řádu, a to 

a)      v dodatku uzavíraném v kalendářním roce následujícím po skončení předmětného období platnosti jízdního řádu, (…) je-li takový uzavírán, nebo

b)      v průběhu vypořádání se státním rozpočtem, jen je-li změna kompenzace (PV – SV) záporná a dodatek podle písm. a) již není uzavírán.

Předmětem spoluúčasti Objednatele je vždy jedna polovina (1/2) rozdílu mezi předpokládanými výnosy valorizovanými pro příslušná Období provozu v upraveném výchozím finančním modelu spadající do jednoho období platnosti jízdního řádu a skutečnými výnosy, dosaženými Dopravcem v těchto Obdobích provozu včetně úhrady příslušných tarifních závazků, budou-li poskytovány. Pro zamezení pochybnosti se uvádí, že kompenzace se upraví o následující rozdíl:

NK = PK + ½ (PV – SV)

přičemž ve výše uvedeném vzorci je:

NK       výše nové kompenzace v Kč pro příslušná Období provozu spadající do jednoho období platnosti jízdního řádu,

PK        součet původních výší kompenzace v Kč pro příslušná Období provozu před provedením výpočtu,

PV        předpokládaná výše výnosů z prodeje přepravních dokladů podle upraveného výchozího finančního modelu (řádky č. 17, 18 a 20 finančního modelu) valorizovaná pro příslušná Období provozu spadající do jednoho období platnosti jízdního řádu, pro které se změna počítá (ke zjištění aktuální výše výnosů se použije postup podle odstavce 8),

SV        skutečná výše výnosů z prodeje přepravních dokladů (řádky č. 17, 18 a 20 výkazu skutečných nákladů a výnosů) dosažené dopravcem pro Období provozu, pro které se změna počítá; do této položky se zahrnují i veškeré úhrady tarifních závazků (např. úhrada tarifního závazku za státem určené slevy nebo úhrada za případné „režijní“ jízdné, bude-li za daná Období provozu orgány veřejné správy poskytováno a vyrovnáváno).

Odchylně od předchozí věty však platí, že pokud však skutečné výnosy Dopravce vykáže nižší než 0,80 předpoklá­daných výnosů za příslušná Období provozu před provedením výpočtu, a Objednatel by měl tedy uhradit více než 10 % předpokládaných výnosů, tato částka bude uhrazena výhradně v případě, pokud bude k poklesu cestujících důvod hodný zvláštního zřetele, kterým je vyhlášený krizový stav alespoň v části území projížděném předmětnými Dopravními výkony ve smyslu ustanovení článku 25 této Smlouvy, a to po dobu vyhlášení takového krizového stavu.

Kompenzace upravená podle výpočtu v tomto odstavci bude přiřazena do dvou příslušných Období provozu spadajících do jednoho období platnosti jízdního řádu rovnoměrně, a to podle počtu kalendářních dní v příslušném Období provozu.“.

49. V rozhodnutí o výběru dopravce se v rámci jeho odůvodnění uvádí, že „Objednatel rozhodl o výběru Účastníka v souladu se závěry hodnotící komise. Nabídka Účastníka byla vybrána jako ekonomicky nejvýhodnější. Účastník splnil všechny podmínky účasti v Nabídkovém řízení na linkách Ex6 a R16. Objednatel odůvodnění hodnocení nabídek dokládá Zprávou o hodnocení nabídek a posouzení splnění podmínek účasti Účastníka dokládá Zprávou o výsledku posouzení splnění podmínek účasti vybraného dopravce.“.

50. Zpráva o hodnocení nabídek obsahuje

• popis dílčích kritérií hodnocení (včetně informace o chybně nastaveném výpočtu ve finančním modelu týkajícím se dílčího kritéria č. 4 a přepočtu hodnot nabízených jednotlivými dodavateli);
• u každé nabídky soupis hodnocených údajů v rámci dílčích kritérií hodnocení a přidělené bodové hodnocení;

Ve vztahu k nabídce vybraného dopravce se zde uvádí následující:

„Nabídka Účastníka č. 4:

1. Výše požadované kompenzace v cenové hladině roku 2024 pro celkový rozsah veřejných služeb za celé období plnění zakázky služeb

1.Hodnocená výše

Hodnocená výše 3 036 371 099,– Kč.

H1 = 100 (= 100 * (3 036 371 099 / 3 036 371 099)

Počet bodů výhodnosti v rámci dílčího hodnotícího kritéria 1 = 55,000 (= 100 * 0,55)

2. Výše výchozích nákladů a výchozího čistého příjmu v cenové hladině roku 2024 pro celkový rozsah veřejných služeb za celé období plnění zakázky

Hodnocená výše 18 683 629 454,– Kč.

H2 = 73,805 (= 100 * (13 789 423 231 / 18 683 629 454)

Počet bodů výhodnosti v rámci dílčího hodnotícího kritéria 2 = 25,832 (= 73,805 * 0,35)

3. Variabilní část kompenzace při změně rozsahu dopravního výkonu v cenové hladině roku 2024

Hodnocená výše 37,298 Kč/vlkm.

H3 = 100 (= 100 * (37,298 / 37,298)

Počet bodů výhodnosti v rámci dílčího hodnotícího kritéria 3 = 3,000 (= 100 * 0,03)

4. Dodatečná výše jednotkové kompenzace při rozšíření provozu v úseku Klatovy – Železná Ruda-Alžbětín v cenové hladině roku 2024

Hodnocená výše 173,301 Kč/vlkm.

H4 = 37,999 (= 100 * (65,853 / 173,301)

Počet bodů výhodnosti v rámci dílčího hodnotícího kritéria 4 = 1,140 (= 37,999 * 0,03)

• výsledek hodnocení nabídek s celkovým počtem bodů každé nabídky;
• popis posouzení MNNC.

V částí týkající se posouzení MNNC se ve zprávě o hodnocení uvádí následující:

Hodnotící komise (…) provedla posouzení nabídkové ceny Účastníka č. 4[1] z hlediska mimořádně nízké nabídkové ceny ve smyslu § 113 ZZVZ.

V nabídkové dokumentaci Objednatel stanovil předpokládanou hodnotu zakázky na 15 041 mil. Kč při zahrnutí příjmů z jízdného. Účastník č. 4 ve své nabídce stanovil předpoklad součtu kompenzace a příjmů z jízdného na hodnotu 18 684 mil. Kč. Uvedená hodnota (tedy i součet výše nákladů a čistého příjmu) je o 25 % vyšší, než kolik činil předpoklad Objednatele před zahájením Nabídkového řízení. Nabídková cena byla dále Hodnotící komisí posuzována na základě rozpadu uvedeného v doloženém výchozím finančním modelu, který tvoří přílohu č. 3 závazného návrhu smlouvy o veřejných službách. Výchozí finanční model obsahuje mimo jiné základní rozpad na položky výchozích nákladů. Hodnotící komise konstatovala, že Účastník č. 4 ve výchozím finančním modelu řádně rozepsal všechny nákladové položky. I s ohledem na skutečnost, že u nabídky Účastníka č. 4 je celková výše nákladů a čistého příjmu nejvyšší ze všech hodnocených nabídek, dospěla Hodnotící komise k závěru, že hodnoty předpokládaných nákladů v nabídce Účastníka č. 4 nejsou nedůvodně ponížené.

Hodnotící komise se dále soustředila na posouzení výše požadované kompenzace pro celkový rozsah veřejných služeb za celé období plnění zakázky služeb, přičemž konstatovala, že se kompenzace liší od „nákladové ceny“ o výši výnosů, tedy příjmů z jízdného, kterých dopravce předpokládá dosáhnout při plnění zakázky. Z pohledu Hodnotící komise tak je stěžejní posoudit výši výchozích výnosů uvedených ve výchozím finančním modelu. Hodnotící komise konstatovala, Účastník č. 4 v nabídce stanovil předpoklad průměrných výchozích výnosů na hodnotu 312 Kč/vlkm, přičemž vyšší výnosy očekává na lince Ex6 oproti předpokladu na lince R16.

Hodnotící komise konstatuje, že oproti výkazu skutečných výnosů za období roku 2023 je odhad výnosů v nabídce Účastníka č. 4 vyšší. Tato vyšší hodnota může být obecně odůvodněna nasazením nového vozového parku a mírně odlišným provozním konceptem. Nárůst výnosů oproti roku 2023 byl shledán ve všech podaných nabídkách, což mělo obecně pozitivní vliv na výše požadovaných kompenzací. Hodnotící komise se předpokladem výnosů zabývala i z hlediska, že Nabídkové řízení předpokládá vznik smlouvy o veřejných službách se smíšenými výnosovými riziky. Předmětem spoluúčasti Objednatele je podle Návrhu smlouvy vždy jedna polovina rozdílu mezi předpokládanými výnosy valorizovanými pro příslušná období provozu v upraveném výchozím finančním modelu a skutečnými výnosy dosaženými vybraným dopravcem, a to včetně úhrady příslušných tarifních závazků, budou-li poskytovány.

Pokud však skutečné výnosy dopravce vykáže nižší než 0,80 předpoklá­daných výnosů za příslušná období provozu před provedením výpočtu, a Objednatel by měl tedy uhradit více než 10 % předpokládaných výnosů, tato částka bude podle Nabídkové dokumentace uhrazena výhradně v případě, pokud bude k poklesu cestujících důvod hodný zvláštního zřetele, kterým je vyhlášený krizový stav alespoň v části území projížděném předmětnými dopravními výkony, a to po dobu vyhlášení takového krizového stavu. Z uvedených důvodů se nejeví jako možné, že by přínos z případného umělého navýšení výnosů mohl představovat pro Účastníka č.4 neodůvodněnou výhodu, a to se zřetelem k odhadu výše nákladových položek a čistého příjmu.

I když Hodnotící komise na základě provedeného posouzení předběžně neshledala nabídkovou cenu Účastníka č. 4 jako cenu mimořádně nízkou, za účelem hlubšího posouzení uvedené otázky se jednomyslně shodla na tom, že v souladu s § 46 ZZVZ požádá uchazeče o písemné objasnění nabídky v tom smyslu, jakým způsobem Účastník č. 4 kalkuloval výší nabídkové ceny, zejména ve vztahu k výnosové části nabídky. V této souvislosti požádala Hodnotící komise o vysvětlení nabídky, tj. o informaci, jak Uchazeč č. 4 kalkuloval výnosovou stránku výchozího finančního modelu, z jakých předpokladů, podkladů a zkušeností vycházel a z jakého důvodu (na základě jakých propočtů a predikcí) předpoklad výnosů převyšuje odhad výnosů, který objednatel uvedl v rámci stanovení hodnoty Veřejných služeb v drážní dopravě v kapitole 4 Nabídkové dokumentace. Zároveň Hodnotící komise požádala o věcné vysvětlení výše výnosových položek, uvedených v řádcích 17 až 19 výchozího finančního modelu, zejména s ohledem na možný inovativní či specifický způsob dosahování výše výnosů z provozování předmětných veřejných služeb z přepravy cestujících.

Ve stanovené lhůtě (…) obdržela Hodnotící komise vyjádření Účastníka č. 4, ve kterém uvádí podrobně důvody, pro které kalkuloval nabídku způsobem v nabídce uvedeným. Ve svém vyjádření Účastník č. 4 zejména potvrdil skutečnosti podle § 113 odst. 4 ZZVZ, (…). Dále ve svém vyjádření velmi podrobně uvedl způsob kalkulace nabídkové ceny na výnosové straně nabídky. Uchazeč č. 4 vycházel z dat ze sčítání poskytnutých objednatele v rozsahu 4 provedených sčítacích kampaní během jedenáctidenního období, a to pro každý vlak. Uvedl způsob, jakým data extrapoloval na celý rok. Data byla následně rozšířena o vlaky, které nebyly v období platnosti jízdního řádu 2022/2023 součástí objednávky Ministerstva dopravy. Dopravce rovněž uvedl, že vycházel z výnosů poskytnutých Objednatelem pro linky Ex6 a R16 a podrobně popsal způsob úpravy těchto dat pro účely nového provozního souboru (Ex6+R16).

Informace předložené Uchazečem č. 4 obsahovaly způsob stanovení jednotkového výnosu na oskm v jednotlivých obdobích provozu v Době plnění a z toho plynoucího stanovení přepravního výnosu na vlkm. Dopravce pro linku Ex6 a R16 kalibroval tyto výpočty na skutečné tržby, a to formou procentní úpravy přepravního výkonu na skutečné tržby při zachování stanoveného jednotkového výnosu. Takto kalibrovaný model byl základem pro predikci vývoje výnosů dopravce v čase. Ve svém vysvětlení Účastník 4 vymezil, jakým způsobem zohledňoval řadu efektů, jako je např. efekt předpokládaného vývoje dojížďky a vyjížďky z Prahy do Plzeňského kraje (přičemž tuto úvahu doložil daty z předchozího období od Českého statistického úřadu), efekt modernizace infrastruktury, vliv nasazení nových vozidel na lince R16 a další podobné aspekty. Uchazeč č. 4 na základě těchto podkladů shrnul, že výnosový model předložený v rámci své nabídky považuje za reálný, odpovídající současnému stavu informací o vývoji přepravní poptávky v minulosti a její predikce a časovému plánu investic do infrastruktury uvedenému v dokumentaci Nabídkového řízení.

Po obdržení vyžádaných informací od Uchazeče č. 4 Hodnotící komise opětovně posoudila shromážděné informace a shodla se, že předložené informace v souhrnu objasňující postup výpočtu výnosové stránky nabídky a že hodnoty předložené ve výpočtech vycházejí z relevantních informací, kdy jejich dosažení je ambiciózní, avšak nikoliv zjevně nereálné.

Hodnotící komise konstatovala, že Účastník č. 4 předpokládá relevantní hodnoty ukazatelů, ze kterých vyplývá výše výnosové stránky jeho nabídky a těchto hodnot je možné v průběhu plnění zakázky dosáhnout.

Hodnotící komise na základě výše uvedených posouzení jednomyslně dospěla k závěru, že se s případě nabídky Účastníka č. 4 nejedná o mimořádně nízkou nabídkovou cenu ve smyslu § 113 ZZVZ, která by měla vést k vyloučení uchazeče či dalšímu vysvětlení jeho nabídky.“.

Právní posouzení

51. Úřad považuje předně za podstatné jednoznačně vyjasnit, proti jakému úkonu předmětný návrh navrhovatele směřuje. Navrhovatel v šetřeném případě v úvodu návrhu mj. uvedl, že „shledal postup objednatele v nabídkovém řízení za nezákonný, přičemž za nezákonné (…) považuje zejména posouzení a následný výběr nabídky vybraného dodavatele (…) který objednatel učinil na základě nejasných a nestransparentních zadávacích podmínek, umožňujících dvojí výklad a v konečném důsledku způsobujících neporovatelnost nabídek. Nezákonnost zadávacích podmínek přitom vyšla najevo až z rozhodnutí o výběru dodavatele v nabídkovém řízení, (…) a ze zprávy o hodnocení nabídek (…)“. Navrhovatel současně v návrhu (konkrétně v kapitole A.2 týkající se včasnosti námitek a návrhu) podotkl, že „[a]čkoliv je pravdou, že námitky i tento návrh směřují taktéž proti zadávacím podmínkám, když nezákonnost výběru vybraného dodavatele je bezprostředním důsledkem netransparentních zadávacích podmínek, umožňujících dvojí výklad a v konečném důsledku způsobujících neporovatelnost nabídek, (…) konstatuje navrhovatel, že namítaná nezákonnost zadávacích podmínek vyšla najevo (…) až jejich výkladem uplatňovaným objednatelem, který se (…) stal zřejmý až z doručené zprávy o hodnocení.“.

52. Uvedené formulace tak naznačovaly, že návrh navrhovatele by mohl směřovat (kromě zadávacích podmínek) i proti výběru dopravce (z tohoto důvodu ostatně Úřad označil po prvotním seznámení se s obsahem návrhu jako účastníka správního řízení rovněž vybraného dopravce).

53. Úřad následně podrobně analyzoval obsah podaného návrhu a posoudil ve všech souvislostech předmět správního řízení na základě podaného návrhu. V této souvislosti Úřad předně přihlédl k systematice samotného návrhu navrhovatele, který po úvodu a kapitole týkající se splnění podmínek pro podání návrhu (kapitola A.) člení kapitolu B. „K nezákonnosti postupu objednatele“ toliko na kapitoly

B.1 „K nezákonnosti zadávacích podmínek“ a

B.2 „Ke zneužití zadávacích podmínek vybraným dodavatelem“.

54. Je tedy zřejmé, že první kapitola (B.1) již i s ohledem na její samotný název směřuje pouze proti zadávacím podmínkám s tím, že ani její samotný obsah nenaznačuje, že by směřovala i proti dalším úkonům objednatele. Nezákonnost jednání objednatele navrhovatel podle obsahu návrhu shledává ve výkladu části čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy (jenž je součástí dokumentace nabídkového řízení) učiněného objednatelem, který podle navrhovatele není vůbec validní. Tímto výkladem se objednatel podle navrhovatele dopustil změny zadávacích podmínek (a tento výklad dle názoru navrhovatele ani nevyplývá ze zadávacích podmínek). Daný výklad pak podle objednatele umožnil zneužití zadávacích podmínek, což bylo podle navrhovatele stvrzeno výběrem vybraného dopravce.

55. V případě druhé zmiňované kapitoly (B.2) nebylo možno z jejího názvu jednoznačně seznat proti jakému úkonu zadavatele směřuje, a proto se Úřad podrobněji zaměřil na argumentaci navrhovatele v této části návrhu. Navrhovatel zde argumentuje, že »v nabídkovém řízení (…) došlo k situaci, kdy byla „nejasnost“ zadávacích podmínek zneužita právě vybraným dodavatelem, který stanovil předpokládané výnosy na úrovni téměř dvojnásobku reálných výnosů. (…) popsaná nezákonnost zadávacích podmínek (…) měla taktéž zásadní vliv na výběr dodavatele. Jako první se v rámci hodnocení totiž umístil právě vybraný dodavatel. (…)«.

56. Z výše uvedeného je zřejmé, že zmiňovanou nezákonnost výběru dopravce zadavatel spojuje výhradně s jím tvrzenou nezákonností zadávacích podmínek s tím, že výběr vybraného dopravce je pouze následkem právě takto stanovených zadávacích podmínek. Úřad doplňuje, že ostatně sám navrhovatel v návrhu tvrdí, že „vybraný dodavatel (…) formálně neporušil žádné ustanovení ZVS, ZZVZ či zadávacích podmínek, (…) není jej možné ze zadávacího řízení vyloučit (…)“, což pouze potvrzuje, že předmětem přezkumu v daném správním řízení nemá být výběr dopravce. Návrh byl tedy podán formálně proti oznámení o výběru dopravce (jenž se odkazuje mj. na zprávu o hodnocení nabídek), nicméně dle jeho obsahu směřuje vůči zadávacím podmínkám nabídkového řízení.

57. Úřad dále konstatuje, že navrhovatel činí předmětem návrhu otázku, zda objednatel po lhůtě pro podání nabídek změnil zadávací podmínky nabídkového řízení (jejich odlišným výkladem) a případně, zda dokumentace nabídkového řízení připouštěla rozdílný výklad zadávací podmínky uvedené v čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy. Bez ohledu na to, v jaké fázi nabídkového řízení (tedy ve fázi do uplynutí lhůty pro podání nabídek nebo ve fázi posouzení nabídek či výběru dopravce) se navrhovatelem tvrzená nezákonnost měla projevit, je zřejmé, že navrhovatel dovozuje nezákonnost zadávacích podmínek a že výběr dopravce považuje za pouhý důsledek takto stanovených zadávacích podmínek.

58. Úřad nadto podotýká, že obecně lze konstatovat, že v důsledku nezákonně stanovených zadávacích podmínek se v podstatě automaticky stávají nezákonnými i další následující úkony zadavatele/ob­jednatele – tj. např. posouzení a hodnocení nabídek, výběr dodavatele atd. – neboť ty jsou toliko pouhým následkem nezákonného postupu. Postrádalo by tak i smyslu, aby dodavatelé/dopravci brojili proti všem úkonům následujícím až po nezákonném jednání, když by právě ona nezákonnost byla pravou příčinou nezákonnosti všech následujících úkonů objednatele v nabídkovém řízení.

59. Úřad rovněž podotýká, že tomu, proti jakému úkonu směřuje podaný návrh, může obecně nasvědčovat i navrhovatelem požadované nápravné opatření. V případě, kdy je podaným návrhem požadováno zrušení jednotlivého úkonu, je nezákonnost zpravidla spatřována příslušným navrhovatelem právě v tomto úkonu, jehož zrušení je požadováno; naproti tomu v situaci, kdy je požadováno zrušení celého nabídkového řízení, lze s přihlédnutím k § 263 odst. 3 ZZVZ (podle něhož stanoví-li zadavatel zadávací podmínky v rozporu s tímto zákonem, uloží Úřad nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení) usuzovat, že k tvrzené nezákonnosti došlo již v samém počátku (při stanovení zadávacích podmínek), kdy danou nezákonnost nelze zhojit jinak nežli zrušením zadávacího řízení (tj. zrušení jednotlivých úkonů nemůže postačovat). V šetřeném případě přitom navrhovatel v závěru podaného návrhu navrhuje, aby Úřad uložil objednateli opatření k nápravě spočívající právě ve zrušení nabídkového řízení, případně zrušení rozhodnutí o námitkách, což rovněž potvrzuje, že návrh směřuje vůči zadávacím podmínkám. Požadavek na zrušení celého nabídkového řízení se ostatně prolíná celým návrhem, kdy navrhovatel opakovaně (v bodech 47, 50, 53) argumentuje, že domnělý nezákonný stav je možné napravit pouze zrušením nabídkového řízení.

60. Ačkoli tedy navrhovatel v úvodu návrhu avizuje, že považuje za nezákonný i mj. výběr dodavatele a podle kapitoly A.2 návrh směřuje nejen proti zadávacím podmínkám (viz formulace „námitky i tento návrh směřují taktéž proti zadávacím podmínkám“), z obsahu návrhu ve svém souhrnu vyplývá, že navrhovatel staví podaný návrh tak, že nezákonné jsou zadávací podmínky nabídkového řízení a výběr vybraného dodavatele (i tvrzená neporovnatelnost nabídek) je pouhým důsledkem takto nezákonných zadávacích podmínek nabídkového řízení. Nelze tak dospět k jinému závěru než, že návrh směřuje proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení.

61. Úřad dále uvádí, že jednou z podmínek pro podání návrhu na přezkoumání úkonů objednatele je předcházející podání námitek objednateli. Platí, že návrh je až druhotným nástrojem procesní obrany dodavatele, neboť prvotním nástrojem jsou námitky, jež jsou podávány přímo objednateli. V situaci, kdy stěžovatel nevyužije možnosti podání námitek, resp. takto neučiní včas a řádně, tedy s veškerými zákonnými náležitostmi, pak není oprávněn domáhat se ochrany svých práv před Úřadem.

62. Námitky jsou tedy institutem, který představuje primární ochranu dodavatelů před případným nezákonným postupem objednatele. Zákon (tj. ZVS ve spojení se ZZVZ) pak definuje konkrétní časový okamžik v průběhu nabídkového řízení, v jehož rámci je z pohledu stěžovatele nutné využít práva k podání námitek, neboť každé nabídkové řízení prochází určitými fázemi a možnost obrany proti postupu objednatele vždy odpovídá té které fázi nabídkového řízení, ve které se zrovna nabídkové řízení nachází. Uvedený přístup koresponduje se zásadou právní jistoty jak všech účastníků nabídkového řízení, resp. potenciálních dopravců, tak i samotného objednatele, neboť si nelze představit situaci, kdy např. v pokročilé či závěrečné fázi nabídkového řízení, kdy má dojít k provedení výběru dopravce, budou rozporovány zadávací podmínky, podle kterých celé nabídkové řízení probíhalo. V této souvislosti Úřad odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 67/2010 ze dne 25. 1. 2011, jehož závěry, byť byl vydán ve vztahu k dnes již neúčinnému zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, lze použít i ve vztahu k aktuální účinné právní úpravě (a potažmo i ve vztahu k ZVS). Z uvedeného rozsudku mj. vyplývá, že „[k]oncepce citovaných ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek je totiž založena na souslednosti jednotlivých kroků a na různých prostředcích ochrany proti případným nezákonnostem v oblasti veřejných zakázek, které je třeba využít bezprostředně poté, co žadatel některá pochybení zadavatele zjistí. Jde o to, že celý tento proces musí být nejen maximálně transparentní a férový, nýbrž také efektivní a zamezující zbytečným obstrukcím a opakovanému přezkumu stejných námitek, které mohly být daleko smysluplněji uplatněny dříve.“.

63. Jinými slovy řečeno, smyslu a účelu relevantní právní úpravy (tj. ZVS ve spojení se ZZVZ) neodpovídá takový postup, kdy dodavatel vyčkává s podáním námitek proti požadavkům objednatele uvedeným v dokumentaci nabídkového řízení, tedy proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení, do pozdější fáze nabídkového řízení, kdy je jeho nabídka například vyřazena. Naopak lze uvést, že ZVS (ve spojení se ZZVZ) je koncipován tak, aby námitky byly uplatňovány co možná nejdříve, aby bylo příp. možné zjednat nápravu či postup objednatele řádně zdůvodnit stěžovateli. Pokud má dodavatel jako v úvahu přicházející účastník nabídkového řízení za to, že dokumentace nabídkového řízení obsahuje konkrétní podmínky, které neodpovídají například povaze předmětu nabídkového řízení nebo jde o podmínky zcela nepřiměřené a diskriminační, zákon vyžaduje, aby tyto argumenty uplatnil formou námitek proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení.

64. V šetřeném případě se tedy Úřad zabýval tím, zda byla naplněna základní podmínka pro podání návrhu spočívající v tom, že návrhu předcházely ze strany navrhovatele řádně a včas podané námitky. Řádnost a včasnost podaných námitek je nutné posuzovat zejména s ohledem na jejich obsah a dodržení lhůty pro jejich podání.

65. K tomu Úřad uvádí, že jak vyplývá z ustanovení § 242 odst. 4 ZZVZ, pokud je v nabídkovém řízení stanovena lhůta pro podání nabídek, musí být námitky proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení doručeny objednateli nejpozději do skončení této lhůty. Ustanovení § 242 odst. 4 ZZVZ tak konstruuje zvláštní lhůtu pro podání námitek výhradně proti zadávací dokumentaci (v šetřeném případě proti dokumentaci nabídkového řízení), resp. jedná se o ustanovení speciální vůči obecné lhůtě pro podání námitek ve smyslu § 242 odst. 1 ZZVZ. Z dokumentace o nabídkovém řízení Úřad zjistil, že v šetřeném případě objednatel stanovil lhůtu pro podání nabídek v trvání od 8. 12. 2023 do 12. 11. 2024. Posledním dnem, kdy mohl navrhovatel objednateli doručit námitky proti dokumentaci nabídkového řízení, potažmo zadávacím podmínkám, byl tedy den 12. 11. 2024.

66. Z dokumentace nabídkového řízení ovšem nikterak nevyplývá, že by navrhovatel objednateli do konce lhůty pro podání nabídek doručil jakékoli podání, jehož obsahem by byly námitky stran zadávacích podmínek šetřeného nabídkového řízení. Ostatně ani sám navrhovatel toto nikterak nedokládá, ani neargumentuje, že by námitky proti zadávacím podmínkám ve lhůtě do 12. 11. 2024 uplatnil. Z dokumentace o nabídkovém řízení naopak vyplývá, že navrhovatel doručil objednateli pouze námitky označené jako „Námitky proti rozhodnutí o výběru dodavatele“ až dne 17. 1. 2025.

67. Úřad se nicméně s ohledem argumentaci navrhovatele ohledně včasnosti podaného návrhu s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 55/2008 zabýval otázkou, zda se v šetřeném případě nejedná o situaci, kdy lze námitky proti zadávacím podmínkám podat i po lhůtě stanovené v § 242 odst. 4 ZZVZ z důvodu, že se namítaná nezákonnost projevila až v pozdější fázi nabídkového řízení.

68. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 75/2009–100 ze dne 6. 11. 2009, kterým byl potvrzen rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 55/2008–63 ze dne 28. 4. 2009, se v případě posuzovaném těmito soudy „nejasnost zadávací dokumentace projevila až při hodnocení nejvhodnější nabídky. Žalobce tedy námitky uplatnil v zákonem stanovené lhůtě, a to v návaznosti na rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky“. Ve vztahu k tomuto právnímu názoru Nejvyšší správní soud ve svém pozdějším rozsudku č. j. 2 Afs 67/2010–105 ze dne 25. 1. 2011 zdůraznil, že „je nutno od sebe odlišovat situace, kdy podle okolností konkrétního případu lze po uchazeči spravedlivě požadovat, aby napadl zákonnost zadávacích podmínek, neboť si této nezákonnosti mohl a měl být vědom, od případů, kdy se tato nezákonnost skutečně vyjeví až při hodnocení jednotlivých nabídek. Jde tak o odlišení případů protizákonných zadávacích podmínek ‚per se‘ od podmínek, které samy o sobě protizákonné být nemusí, nicméně tato protizákonnost se projeví až jejich aplikací“.

69. Úřad si je tedy na základě dostupné judikatury vědom, že v praxi mohou nastat situace, kdy lze brojit proti zadávacím podmínkám až v rámci námitek podaných v návaznosti na oznámení o výběru dopravce; to však pouze za předpokladu, že se nezákonnost zadávacích podmínek nabídkového řízení projevila až v rámci procesu výběru dopravce. Úřad proto přistoupil k posouzení, zda se navrhovatelem namítaná nezákonnost zadávacích podmínek projevila až po výběru dopravce (konkrétně ve zprávě o hodnocení nabídek, jak argumentuje navrhovatel), přičemž pak by bylo možno námitky navrhovatele považovat za řádně a včas podané. V opačném případě by se jednalo o námitky podané opožděně, čímž by byl dán důvod pro zastavení správního řízení dle § 257 písm. h) ZZVZ.

70. Jak vyplývá z dokumentace nabídkového řízení, navrhovatel doručil dne 17. 1. 2025 objednateli námitky označené jako „[n]ámitky proti rozhodnutí o výběru dodavatele“, v nichž namítá zejména porušení § 116 odst. 3 ZZVZ, kterého se měl objednatel dopustit stanovením nejasných a netransparentních zadávacích podmínek nabídkového řízení obsažených v čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy, jež umožňovaly různý výklad a zapříčinily neporovnatelnost nabídek účastníků nabídkového řízení, přičemž tato neporovnatelnost měla vyplynout až po skončení lhůty pro podání nabídek.

71. Již výše zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 75/2009 ze dne 6. 11. 2009 (a související rozsudek č. j. 62 Ca 55/2008 – 63 ze dne 28. 4. 2009) naproti tomu řešil skutkovou situaci, kdy zadávací dokumentace obsahovala u jednoho z dílčích kritérií hodnocení termín „zjevná nepřiměřenost“, když zadavatel stanovil, že bude přidělovat nabídce nulové bodové hodnocení, pokud hodnoticí komise shledá „hodnotu jiného dílčího kritéria, než je cena, za zjevně nepřiměřenou“. Zadavatel přitom následně v zadávacím řízení přiřazoval v rámci hodnocení nulové body, což se projevilo (dle argumentace daného navrhovatele) v příloze rozhodnutí zadavatele o výběru dopravce.

72. V uvedené souvislosti je třeba připomenout, že navrhovatel v nyní šetřeném případě v podaných námitkách dovozuje nezákonnost na základě informací obsažených ve zprávě o hodnocení nabídek, přičemž v návrhu uvádí, že ze zprávy o hodnocení nabídek nejprve „získal (…) podezření“ ve vztahu k výkladu zadávacích podmínek uplatněného objednatelem, které bylo posléze potvrzeno rozhodnutím o námitkách. Podle návrhu se tedy navrhovatelem tvrzená nezákonnost (nejasný výklad zad. podmínky) projevila v hodnocení a konkrétně ve zprávě o hodnocení nabídek (navrhovatel v návrhu rovněž konstatoval, že „namítaná nezákonnost zadávacích podmínek vyšla najevo, resp. fakticky vznikla, až jejich výkladem uplatňovaným objednatelem, který se navrhovateli stal zřejmý až z doručené zprávy o hodnocení“).

73. Ze zprávy o hodnocení nabídek však nelze jakkoli dovodit ani způsob, jak uvažoval navrhovatel o výkladu čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy, ani jak nad daným ustanovením smýšlí objednatel, jak Úřad odůvodňuje v následujícím textu. Právě tato skutečnost odlišuje dle Úřadu právě šetřený případ od věci řešené Krajským soudem v Brně v rozsudku č. j. 62 Ca 55/2008–63 ze dne
28. 4. 2009 (resp. v navazujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 75/2009–100 ze dne 6. 11. 2009), v němž zadavatel výslovně posuzoval přiměřenost nabízených hodnot a bylo tedy možno seznat, jak zadavatel vyložil původně stanovenou zadávací podmínku, podle níž bude přidělovat nulové bodové hodnocení, pokud bude hodnoticí komisí považována hodnota některého z dílčích kritérií zjevně nepřiměřená. Naproti tomu v šetřeném případě dovozuje navrhovatel nezákonnost zadávacích podmínek nabídkového řízení na základě skutečnosti, že nejvýhodnější nabídku předložil jiný dodavatel/dopravce, aniž by se v rámci zprávy o hodnocení nabídek (resp. rozhodnutí o výběru dopravce) jakkoli projevil výklad objednatele ve vztahu k čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy. Teoreticky si lze představit, že by objednatel v oznámení o výběru dopravce skutečně určitým (podle názoru účastníků nabídkového řízení nepřípadným a tedy nezákonným) způsobem vyložil zadávací podmínky, kdy by patrně bylo možno souhlasit, že by se určitá nejasnost v obsahu zadávacích podmínek projevila až v oznámení o výběru dopravce. Taková situace však v daném případě nenastala.

74. Jelikož navrhovatel spojuje vznik nezákonnosti zadávacích podmínek s obsahem zprávy o hodnocení nabídek, Úřad podrobně analyzoval právě její obsah za účelem zjištění, zda skutečně bylo možno, aby se na základě údajů a informací uvedených v této zprávě mohla projevit nejasnost zadávacích podmínek uvedených v čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy.

75. Úřad uvádí, že obsahem zprávy o hodnocení nabídek je

• popis dílčích kritérií hodnocení;
• u každé nabídky soupis hodnocených údajů v rámci dílčích kritérií hodnocení;
• výsledek hodnocení nabídek s celkovým počtem bodů každé nabídky; a
• popis posouzení MNNC (podobněji viz výše).

76. V pasáži týkající se posouzení MNNC objednatel informoval, že provedl posouzení nabídkové ceny vybraného dopravce z hlediska MNNC ve smyslu § 113 ZZVZ, jelikož vybraný dopravce ve své nabídce stanovil předpoklad součtu výše nákladů a čistého příjmu o 25 % vyšší, než jaký stanovil objednatel před zahájením nabídkového řízení. Objednatel poté uvedl, že hodnoticí komise shledala odhad výnosů vybraného dopravce sice vyšším, ale tato hodnota může být obecně odůvodněna nasazením nového vozového parku či odlišným provozním konceptem. Dále se ve zprávě o hodnocení nabídek uvádí, že se hodnoticí komise zabývala předpokladem výnosů i z hlediska, že nabídkové řízení předpokládá vznik smlouvy o veřejných službách se smíšenými výnosovými riziky a následně objednatel uvedl, že:

„Předmětem spoluúčasti Objednatele je podle Návrhu smlouvy vždy jedna polovina rozdílu mezi předpokládanými výnosy valorizovanými pro příslušná období provozu v upraveném výchozím finančním modelu a skutečnými výnosy dosaženými vybraným dopravcem, a to včetně úhrady příslušných tarifních závazků, budou-li poskytovány.

Pokud však skutečné výnosy dopravce vykáže nižší než 0,80 předpoklá­daných výnosů za příslušná období provozu před provedením výpočtu, a Objednatel by měl tedy uhradit více než 10 % předpokládaných výnosů, tato částka bude podle Nabídkové dokumentace uhrazena výhradně v případě, pokud bude k poklesu cestujících důvod hodný zvláštního zřetele, kterým je vyhlášený krizový stav alespoň v části území projížděném předmětnými dopravními výkony, a to po dobu vyhlášení takového krizového stavu. Z uvedených důvodů se nejeví jako možné, že by přínos z případného umělého navýšení výnosů mohl představovat pro (…)“ vybraného dopravce „neodůvodněnou výhodu, a to se zřetelem k odhadu výše nákladových položek a čistého příjmu“.

Hodnoticí komise pak podle zprávy o hodnocení nabídek došla k závěru, že ačkoli neshledala nabídkovou cenu vybraného dopravce jako mimořádně nízkou, požádala jej o písemné objasnění nabídky, zejména pak kalkulace výše nabídkové ceny. Ve zprávě o hodnocení nabídek je pak uvedeno, že vybraný dopravce ve svém vyjádření velmi podrobně uvedl způsob kalkulace nabídkové ceny a shrnul, že svůj výnosový model považuje za reálný. Hodnoticí komise poté podle obsahu předmětné zprávy zhodnotila, že předložené údaje vychází z relevantních informací a ačkoli je jejich dosažení ambiciózní, není zjevně nereálné a je možné těchto hodnot dosáhnout, a tudíž se v dotčeném případě nejedná o MNNC ve smyslu § 113 ZZVZ.

77. Jediné místo zprávy o hodnocení nabídek, které pojednává o obsahu čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy (jehož dvojí výklad je nyní navrhovatelem rozporován), a které je citováno v předchozím bodě odůvodnění tohoto usnesení do značné míry kopíruje toto ustanovení dokumentace nabídkového řízení, v němž se mj. uvádí, že:

„Předmětem spoluúčasti Objednatele je vždy jedna polovina (1/2) rozdílu mezi předpokládanými výnosy valorizovanými pro příslušná Období provozu v upraveném výchozím finančním modelu spadající do jednoho období platnosti jízdního řádu a skutečnými výnosy, dosaženými Dopravcem v těchto Obdobích provozu včetně úhrady příslušných tarifních závazků, budou-li poskytovány. (…)

Odchylně od předchozí věty však platí, že pokud však skutečné výnosy Dopravce vykáže nižší než 0,80 předpoklá­daných výnosů za příslušná Období provozu před provedením výpočtu, a Objednatel by měl tedy uhradit více než 10 % předpokládaných výnosů, tato částka bude uhrazena výhradně v případě, pokud bude k poklesu cestujících důvod hodný zvláštního zřetele, kterým je vyhlášený krizový stav alespoň v části území projížděném předmětnými Dopravními výkony ve smyslu ustanovení článku 25 této Smlouvy, a to po dobu vyhlášení takového krizového stavu.“.

78. Z textu zprávy o hodnocení nabídek však již neplyne, jakým způsobem byla ze strany vybraného dopravce výše kompenzací, potažmo výše předpokládaných výnosů, v návaznosti na čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy kalkulována. Objednatel pouze zopakoval samotný obsah výše citovaného článku, z čehož dovodil, že se nejeví jako možné, aby umělé navýšení výnosů mohlo představovat neodůvodněnou výhodu. Z daného textu zprávy o hodnocení nabídek tak nelze jakkoli dovodit úvahu objednatele o míře korekce poskytované kompenzace (určitou korekci přitom pro případ určitého rozdílu mezi skutečnými a předpokládanými výnosy dané ustanovení očividně obsahuje).

79. Současně je nutno doplnit, že v předmětné zprávě o hodnocení nabídek není ani řešeno, že by si někteří účastníci vykládali obsah čl. 8 odst. 6 návrhu odlišně oproti ostatním účastníkům nabídkového řízení. Na základě zprávy o hodnocení nabídek tedy nelze jakkoli dovodit závěr stěžovatele, že „Objednatel a vybraný dodavatel dotčené ustanovení smlouvy totiž vykládali jedním (absurdním) způsobem a všichni ostatní účastníci nabídkového řízení zjevně druhým způsobem“, když z ní není zřejmé, jak byl daný obsah návrhu smlouvy vykládán kterýmkoli z účastníků nabídkového řízení. Na základě výše uvedeného tak nelze souhlasit s navrhovatelem, že se jím tvrzená vada zadávacích podmínek nabídkového řízení projevila při hodnocení nabídek ve zprávě o hodnocení nabídek. Už vůbec přitom z obsahu zprávy o hodnocení nabídek neplyne, jak o způsobu úpravy kompenzace dle čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy uvažoval vybraný dopravce a jak jej promítl ve své nabídce.

80. Sám navrhovatel přitom již v úvodu námitek uvádí, že pochybení objednatele spočívá v nejasném nastavení zadávacích podmínek, z nichž plyne, že „dodavatel, který ve své nabídce dramaticky nadsadí výši předpokládaných výnosů (viz druhé hodnotící kritérium) tak, jak učinil vybraný dodavatel, ačkoliv to neodpovídá reálným předpokládaným tržbám, nebude a není za toto své jednání nijak sankcionován, naopak bude za toto své jednání „odměněn“ možností kompenzace podle čl. 8 odst. 6 Smlouvy“. Z daného tvrzení navrhovatele lze tudíž vypozorovat, že o existenci daného výkladu musel navrhovatel vědět již dříve, než se seznámil s obsahem zprávy o hodnocení nabídek, neboť samotné údaje obsažené v citovaném dokumentu neposkytují navrhovateli žádné nové skutečnosti, které by mohly vést k výkladu odlišnému od toho, jaký byl možný již při studiu dokumentace nabídkového řízení. Úřad proto nesouhlasí s tvrzením navrhovatele uvedeným v návrhu, že právě z údajů uvedených ve zprávě o hodnocení nabídek a rozhodnutí o výběru dopravce pojal navrhovatel podezření o odlišném výkladu zadávacích podmínek ze strany objednatele. Dané tvrzení přitom navrhovatel neopírá o žádná konkrétní prohlášení hodnoticí komise, potažmo objednatele. Navrhovatel tedy sice uvádí, že objednatel přistoupil ke zcela překvapivému výkladu čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy, ale již neuvádí, na základě jakých údajů či informací ve zprávě o hodnocení nabídek (resp. rozhodnutí o výběru dopravce) k tomuto závěru dospěl. Navrhovatel tudíž nikterak neprokázal, že by objednatel skutečně aplikoval odlišný výklad a jeho tvrzení zůstává v pouhé rovině spekulací.

81. Úřad považuje za vhodné v souvislosti s argumentací navrhovatele v tom smyslu, že objednatel umožnil zneužití zadávacích podmínek nadhodnocením předpokládaných výnosů v obecné rovině upozornit, že obecně nelze opomíjet možnosti objednatele využít institutu MNNC. Úřad v této souvislosti podotýká, že smyslem ustanovení § 113 ZZVZ, jež upravuje MNNC, je chránit zadavatele/ob­jednatele před „agresivní“ cenotvorbou jednotlivých konkurentů z řad zájemců o získání veřejné zakázky/předmětu nabídkového řízení. Úřad je přitom toho názoru, že v podmínkách nabídkového řízení je možno daný institut aplikovat stejně tak jako v podmínkách zadávacího řízení dle ZZVZ, což je patrné již v druhé věty § 12 odst. 2 ZVS, podle něhož se pro posouzení MNNC použije § 113 ZZVZ obdobně. V případě nabídkového řízení je přitom zřejmé, že se jedná o zajišťování potřeb objednatelů v přepravě cestujících, kdy není neobvyklé, že vybraným dopravcům jsou v souvislosti s poskytováním daných služeb poskytovány kompenzace. Právě výše kompenzace přitom může mít zcela zásadní význam pro celkovou nákladovost realizovaného předmětu nabídkového řízení, a tudíž je zcela logické, že výše kompenzací je zásadním dílčím ukazatelem toho, za jakou cenu bude dodavatel plnění služeb v přepravě cestujících vlastně poskytovat. V případě, že by pak např. objednatel právě v souvislosti s požadovanými kompenzacemi dospěl k závěru, že jejich výše je natolik nízká, že získá pochybnosti o reálnosti jím podané nabídky, může pak být namístě využití právě institutu MNNC. Jak vyplývá ze zprávy o hodnocení nabídek objednatel v šetřeném případě právě tohoto institutu využil, když nabídku podanou vybraným dopravcem z hlediska MNNC ve smyslu § 113 posoudil a požádal jej o písemné objasnění nabídky.

82. Úřad v souvislosti s uvedenými informacemi podotýká, že objednatel tedy v šetřeném případě samotný postup hodnocení nabídek nikterak nezměnil a „nedoplnil“ o pravidlo posuzování zjevné nereálnosti, které by dříve nebylo dopravcům známo, jak namítá navrhovatel, avšak využil postupu dle § 113 ZZVZ, které ze své podstaty umožňuje se otázkou zjevné nereálnosti nabízených hodnot zabývat. Předmětnou situaci tak nelze přirovnávat k výše zmiňovanému případu ze soudní praxe, v němž došlo k výkladu pojmu zjevná nepřiměřenost obsaženém v zadávací dokumentaci.

83. Na základě uvedeného Úřad uzavírá, že se v šetřeném případě nejedná o situaci, kdy se namítaná nezákonnost zadávacích podmínek projevila až po hodnocení nabídek provedeném objednatelem promítnutém v oznámení o výběru dopravce, resp. ve zprávě o hodnocení nabídek. Z rozhodnutí o výběru dopravce, ani ze zprávy o hodnocení nabídek nevyplývá, jakým způsobem vykládá objednatel obsah čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy. Ačkoli je předmětné ustanovení návrhu smlouvy ve zprávě o hodnocení nabídek zmíněno, jedná se v podstatě o pouhé připomenutí jeho obsahu, aniž by bylo zřejmé, jak je vykládáno objednatelem či vybraným dopravcem. Nelze tak ani v návaznosti na obsah rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 67/2010–105 ze dne 25. 1. 2011 dospět k závěru, že by postupem objednatele při hodnocení nabídky vybraného dopravce bylo jakkoli aplikováno ustanovení čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy. Pokud tedy navrhovatel nabyl dojmu, že čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy umožňuje dvojí výklad, mohl a měl si být této domnělé nezákonnosti vědom již ve lhůtě pro podání nabídek. Samotná skutečnost, že vybraný dopravce uvedl ve své nabídce vyšší předpokládané výnosy (jak je patrno ze zprávy o hodnocení nabídek) přitom o jakémkoli výkladu čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy nesvědčí. 

84. Úřad tedy ve stručnosti rekapituluje, že lhůta pro podání námitek proti zadávacím podmínkám podle § 242 odst. 4 ZZVZ uplynula dne 12. 11. 2024. Navrhovatel však námitky doručil objednateli až dne 17. 1. 2025 a Úřad má tedy za prokázané, že navrhovatel námitky směřující proti zadávacím podmínkám nabídkového řízení nepodal ve lhůtě podle § 242 odst. 4 ZZVZ. Úřad současně neshledal, že by se jednalo v posuzovaném případě o situaci, kdy by bylo možno nezákonnost zadávacích podmínek nabídkového řízení namítat i po lhůtě stanovené
v § 242 odst. 4 ZZVZ. Jelikož je podání námitek řádně a včas podmínkou pro podání návrhu na přezkoumání úkonů objednatele ve stejné věci, nebyla splněna nezbytná podmínka pro vedení správního řízení.

85. S ohledem na výše uvedené tak Úřad uzavírá, že návrh navrhovatele na zahájení správního řízení ze dne 3. 2. 2025 nenaplnil všechny zákonné požadavky, jelikož mu nepředcházely řádně a včas podané námitky, což je dle § 257 písm. h) ZZVZ bez dalšího důvodem pro zastavení řízení. Úřad tedy rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto usnesení.

86. Nad rámec shora uvedeného pak Úřad dodává, že zákon rozlišuje náležitosti návrhu, jejichž absenci lze odstranit ve lhůtě stanovené Úřadem [srov. § 257 písm. a) ZZVZ], a náležitosti, resp. podmínky řízení, jejichž absence je bez dalšího důvodem pro zastavení řízení, kam patří mj. i situace uvedená v § 257 písm. h) ZZVZ, tedy že návrhu nepředchází řádně a včas podané námitky.

87. K argumentaci navrhovatele ohledně postupu objednatele v jiném nabídkovém řízení, v němž objednatel odstranil čl. 8 odst. 6 z návrhu smlouvy, čímž podle navrhovatele uznal nesmyslnost koncepce nabídkového řízení v kontextu čl. 8 odst. 6 návrhu smlouvy, Úřad pro úplnost uvádí, že na základě postupu objednatele v jiném nabídkovém řízení lze stěží dovozovat zákonnost či nezákonnost postupu v nyní šetřeném nabídkovém řízení. Nicméně je třeba zdůraznit, že otázka možného dvojího výkladu není předmětem tohoto správního řízení, když byly shledány důvody pro zastavení řízení.

88. Pro úplnost Úřad poznamenává, že z důvodu procesní ekonomie již považoval za neúčelné stanovit účastníkům řízení lhůtu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 261 odst. 3 ZZVZ, neboť Úřad je povinen dle § 6 odst. 2 správního řádu postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby co možná nejméně zatěžoval. Za situace, kdy je zřejmé, že je dán důvod pro zastavení správního řízení podle § 257 písm. h) ZZVZ, by vyjádření účastníků řízení k otázkám, jejichž závazné posouzení mělo být obsahem rozhodnutí za situace, kdy by nebyl dán důvod pro zastavení správního řízení, a jejichž okruh (tedy předmět řízení) byl vymezen na základě podaného návrhu navrhovatele, účastníkům řízení mohlo způsobit toliko zbytečné náklady, aniž by takové vyjádření mohlo ovlivnit výsledek správního řízení. Z toho důvodu Úřad lhůtu podle § 261 odst. 3 ZZVZ účastníkům řízení nestanovil.

89. K žádosti navrhovatele o doplnění důkazů o objasnění nabídky vybraného dopravce v daném nabídkovém řízení Úřad uvádí, že s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům a jelikož byly shledány důvody pro zastavení řízení považuje obsah objasnění nabídky pro účely daného správního řízení za irelevantní, neboť by jeho obsah nemohl mít na výsledek tohoto správního řízení vliv. Úřad současně připomíná, že dle ustanovení § 52 správního řádu věty druhé není správní orgán návrhy účastníků vázán, ale vždy provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. V případě, kdy má Úřad za to, že byl skutkový stav dostatečně zjištěn, není povinen navrhovaný důkaz provést. Úřad nicméně zdůrazňuje, že jelikož jsou dány důvody pro zastavení správního řízení považuje provedení navrženého důkazu za nadbytečné, a tudíž ani neshledal důvodu pro zařazení daného dokumentu do správního spisu, jak požaduje navrhovatel.

90. Úřad neopomněl ani námitku navrhovatele o nepřezkouma­telnosti rozhodnutí o námitkách, nicméně v situaci, kdy samotné námitky navrhovatele, jež danému úkonu objednatele předcházely, nebyly podány řádně a včas považuje Úřad za bezpředmětné se zabývat přezkoumatelností rozhodnutí o námitkách.

K výši složené kauce a žádosti navrhovatele o vrácení přeplatku na kauci

91. V daném případě navrhovatel spolu s návrhem složil kauci ve výši 10 000 000 Kč, přičemž v podaném návrhu vyjádřil přesvědčení, že kauce činí s odkazem na § 27 odst. 2 ZVS pouze 100 tis. Kč. Tuto svou domněnku vysvětlil tím, že nelze určit předpokládanou hodnotu veřejných služeb v přepravě cestujících, jelikož objednatel uvedl tři odlišné předpokládané hodnoty, a to na profilu objednatele (kde uvedl částku 8 524 000 000 Kč bez DPH) a v článku 4 nabídkové dokumentace (kde jsou podle jeho tvrzení uvedeny částky bez příjmů z jízdného v hodnotě 8 524 mil. Kč včetně DPH a s příjmy z jízdného v hodnotě 15 041 mil. Kč včetně DPH). Z uvedených důvodů navrhovatel požádal o vrácení přeplatku ve výši 9,9 mil. Kč.

92. Naopak objednatel zastává v řízení stanovisko diametrálně odlišné. Objednatel má za to, že předpokládanou hodnotu zakázky lze dle jeho názoru jednoznačně zjistit, neboť podle nařízení č. 1370 se předpokládanou hodnotou rozumí předpoklad celkové výše kompenzace a výnosů od cestujících, tj. předpokládaná hodnota služeb za celou dobu realizace zakázky včetně příjmů z jízdného. Tuto hodnotu objednatel uvedl v bodě 4 nabídkové dokumentace a činí 15 041 mil. Kč, přičemž 1 % z této částky činí 150,41 mil. Kč, a právě tato částka by měla být, dle přesvědčení objednatele složena Úřadu. Objednatel se proto domnívá, že navrhovatelem složená kauce ve výši 10 000 000 Kč byla složena v nedostatečné výši a řízení by mělo být zastaveno dle § 257 písm. c) ZZVZ.

93. K otázce výše složené kauce Úřad uvádí následující. Jak vyplývá z výroku tohoto usnesení, vč. jeho odůvodnění, Úřad předmětné správní řízení zastavil z procesních důvodů [v daném případě je tímto důvodem zastavení řízení podle § 257 písm. h) ZZVZ], není tedy třeba zkoumat i naplnění dalších důvodů pro (procesní) zastavení řízení, jelikož by to nemělo žádný vliv na výsledek správního řízení. S ohledem na skutečnost, že navrhovatel podal žádost o vrácení přeplatku na kauci, bude o této žádosti navrhovatele rozhodnuto v samostatném řízení (rozhodnutí).

Poučení

Proti tomuto usnesení lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Podaný rozklad nemá podle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) ZZVZ zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží:

1. Česká republika – Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1

2. JUDr. Vilém Podešva, LL.M., advokát, ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s. r. o., Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy