ÚOHS-R0094/2025/VZ-32899/2025/162

V řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 10. 7. 2025 obviněným

• Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ, č. j. ÚOHS-23878/2025/500 ze dne 26. 6. 2025,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, obviněným v souvislosti s pořízením plnění spočívajícího v poskytování právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 na základě níže uvedených dokladů:

• Objednací list č. 392/2023 vystavený dne 27. 6. 2023 a akceptovaný 3. 7. 2023 JUDr. Janem Brožem, Ph.D., advokátem, IČO 08493685, se sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-51873/2023–14 (číslo v CES: 6438) uzavřená dne 9. 8. 2023 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 231 940,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 544/2023–81 vystavený dne 1. 9. 2023 a akceptovaný 4. 9. 2023 Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 199 920,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56 vystavený dne 12. 10. 2023 a akceptovaný 13. 10. 2023 společností OTIDEA LEGAL s.r.o., IČO 11671351, se sídlem Slezská 2127/13, 120 00 Praha 2, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 204 187,50 Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 639/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne společností Pikes Legal s.r.o., IČO 07718772, se sídlem Václavské náměstí 802/56, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 109 183,75 Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 659/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne Mgr. Ing. Matúšem Holubkovičem, advokátem, IČO 11941421, se sídlem Nové sady 996/25, 602 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 36 300,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o dílo č. j. MMR-59047/2023–81 (číslo v CES: 6467) uzavřená dne 2. 11. 2023 s Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 190 000,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 722/2023 vystavený dne 3. 11. 2023 a akceptovaný 6. 11. 2023 společností MT Legal s.r.o., advokátní kancelář, IČO 28305043, se sídlem Jana Babáka 2733/11, 612 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 59 290,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86186/2023–14 (číslo v CES: 6496) uzavřená dne 11. 1. 2024 s Lukášem Blažejem Chorovským, IČO 07958404, se sídlem SNP 2355/39, 400 11 Ústí nad Labem, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 455 624,– Kč bez DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86183/2023–14 (číslo v CES: 6495) uzavřená dne 11. 1. 2024 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 467 100,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56 vystavený dne 31. 1. 2024 a akceptovaný 1. 2. 2024 Mgr. Adélou Havlovou, LL.M., advokátkou, IČO 71458859, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 229 416,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 133/2024 vystavený dne 11. 3. 2024 a akceptovaný 12. 3. 2024 společností SMS-služby s.r.o., IČO 06784771, se sídlem Národní 973/41, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 29 633,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování právních služeb (číslo v CES: 6531) uzavřená dne 14. 3. 2024 se společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 2 057 000,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56 vystavený dne 15. 3. 2024 a akceptovaný 18. 3. 2024 společností Smart Aid, s.r.o., IČO 02798638, se sídlem Konradova 2208/3, 628 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 219 375,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 287/2024 vystavený dne 27. 3. 2024 a akceptovaný téhož dne Mgr. Petrem Henselem, IČO 87418118, se sídlem Neumannova 1470/10, 156 00 Praha 5, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 34 000,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 338/2024 vystavený dne 17. 4. 2024 a akceptovaný 18. 4. 2024 Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč bez DPH,

jsem na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:

I.

Výrok I rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ, č. j. ÚOHS-23878/2025/500 ze dne 26. 6. 2025 podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

měním

tak, že nově zní:

„Obviněný – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – se dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 cit. zákona, když v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 úplatně pořídil plnění spočívající v poskytování právních služeb na základě níže uvedených dokladů:

• Objednací list č. 392/2023 vystavený dne 27. 6. 2023 a akceptovaný 3. 7. 2023 JUDr. Janem Brožem, Ph.D., advokátem, IČO 08493685, se sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-51873/2023–14 (číslo v CES: 6438) uzavřená dne 9. 8. 2023 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 231 940,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 544/2023–81 vystavený dne 1. 9. 2023 a akceptovaný 4. 9. 2023 Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 199 920,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 639/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne společností Pikes Legal s.r.o., IČO 07718772, se sídlem Václavské náměstí 802/56, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 109 183,75 Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 659/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne Mgr. Ing. Matúšem Holubkovičem, advokátem, IČO 11941421, se sídlem Nové sady 996/25, 602 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 36 300,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o dílo č. j. MMR-59047/2023–81 (číslo v CES: 6467) uzavřená dne 2. 11. 2023 s Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 190 000,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 722/2023 vystavený dne 3. 11. 2023 a akceptovaný 6. 11. 2023 společností MT Legal s.r.o., advokátní kancelář, IČO 28305043, se sídlem Jana Babáka 2733/11, 612 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 59 290,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86186/2023–14 (číslo v CES: 6496) uzavřená dne 11. 1. 2024 s Lukášem Blažejem Chorovským, IČO 07958404, se sídlem SNP 2355/39, 400 11 Ústí nad Labem, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 455 624,– Kč bez DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86183/2023–14 (číslo v CES: 6495) uzavřená dne 11. 1. 2024 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 467 100,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56 vystavený dne 31. 1. 2024 a akceptovaný 1. 2. 2024 Mgr. Adélou Havlovou, LL.M., advokátkou, IČO 71458859, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 229 416,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 133/2024 vystavený dne 11. 3. 2024 a akceptovaný 12. 3. 2024 společností SMS-služby s.r.o., IČO 06784771, se sídlem Národní 973/41, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 29 633,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování právních služeb (číslo v CES: 6531) uzavřená dne 14. 3. 2024 se společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 2 057 000,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56 vystavený dne 15. 3. 2024 a akceptovaný 18. 3. 2024 společností Smart Aid, s.r.o., IČO 02798638, se sídlem Konradova 2208/3, 628 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 219 375,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 287/2024 vystavený dne 27. 3. 2024 a akceptovaný téhož dne Mgr. Petrem Henselem, IČO 87418118, se sídlem Neumannova 1470/10, 156 00 Praha 5, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 34 000,– Kč bez DPH,

tedy zadal výše vymezené veřejné zakázky na služby, které jsou dle své předpokládané hodnoty veřejnými zakázkami podlimitními, bez provedení zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.“

II.

Správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) cit. zákona obviněným – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – v souvislosti s pořízením plnění spočívajícího v poskytování právních služeb v rozsahu 

• Objednacího listu č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56 vystaveného dne 12. 10. 2023 a akceptovaného dne 13. 10. 2023 společností OTIDEA LEGAL s.r.o., IČO 11671351, se sídlem Slezská 2127/13, 120 00 Praha 2, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 204 187,50 Kč včetně DPH a 
• Objednacího listu č. 338/2024 vystaveného dne 17. 4. 2024 a akceptovaného 18. 4. 2024 Českou společností pro stavební právo, IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč bez DPH

v souladu s § 257 písm. f) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů v části týkající se uvedených objednacích listů

zastavuji,

neboť jsem nezjistil důvody pro uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, protože uvedené skutky nejsou přestupkem.

III.

Výrok II rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ, č. j. ÚOHS-23878/2025/500 ze dne 26. 6. 2025 podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

měním

tak, že nově zní takto:

„Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 85 000,– Kč (osmdesát pět tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.“

IV.

Výrok III rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ, č. j. ÚOHS-23878/2025/500 ze dne 26. 6. 2025

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Na základě podnětů obdržených dne 18. 4. 2024 a dne 28. 7. 2024 Úřad prošetřoval postup obviněného (dále také „zadavatel“ nebo „MMR“) v souvislosti s pořizováním externích právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024. Předmětem šetření se stala výše uvedená plnění.

II.             Napadené rozhodnutí

2. Výrokem I rozkladem napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že obviněný se dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“, případně „zákon“) tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 ZZVZ, když v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 úplatně pořídil plnění spočívající v poskytování předmětných právních služeb na základě výše uvedených dokladů, tedy zadal výše vymezené veřejné zakázky na služby, které jsou dle své předpokládané hodnoty veřejnými zakázkami podlimitními, bez provedení zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.

3. Výrokem II Úřad uložil obviněnému za spáchání přestupku pokutu ve výši 90 000,– Kč.

4. Výrokem III Úřad obviněnému uložil uhradit náklady řízení ve výši 2 500,– Kč.

5. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že není rozhodné, jakých konkrétních otázek či problémů se právní služby týkají, ale rozhodné je, že předmětem šetřených smluvních vztahů je právě poskytování právních služeb, přičemž o právní služby se jedná tehdy, pokud lze obecně dovodit, že právo je klíčovou znalostí, bez které by určitou službu nebylo možno vůbec poskytnout. Případné dovozování funkční souvislosti mezi jednotlivými plněními na právní služby pak není namístě, neboť ve vztahu k veřejným zakázkám pravidelné povahy zákon s konceptem funkčního celku nepracuje (v případě těchto zakázek jde o to, zda se jedná o plnění stejného druhu). S teorií obviněného, že veřejné zakázky by měly být členěny dle jednotlivých kompetencí, resp. oborů, se Úřad neztotožnil, neboť problematika řešená v rámci poskytovaných právních služeb není určující – dle judikatury mají být i různé typy právních služeb pro různé oblasti práva zadávány v zadávacím řízení, přičemž jejich hodnota se sčítá pro účely určení předpokládané hodnoty VZ. Dále Úřad shrnul, že jednotlivé předmětné smluvní vztahy specifikované výše tak představují veřejné zakázky, jejichž předmětem jsou pravidelně pořizované právní služby, přičemž je nepodstatné, o jaké konkrétní právní služby se jedná a jaké jsou důvody pro jejich pořízení. Dále Úřad dovodil, že u všech uvedených veřejných zakázek přesahuje jejich předpokládaná hodnota limit 2 mil. Kč dle § 27 písm. a) ZZVZ[1] pro veřejnou zakázku malého rozsahu. Ve vztahu ke každé z těchto veřejných zakázek byl obviněný povinen postupovat dle § 2 odst. 3 ZZVZ, tj. zakázku zadat v zadávacím řízení dle § 3 ZZVZ nebo postupovat jiným zákonem aprobovaným postupem. Úřad doplnil, že postup obviněného naplňuje znaky pokračování v přestupku dle § 7 zákona o přestupcích.

6. V odůvodnění uložené pokuty Úřad uvedl, že je třeba jednání obviněného označit za typově jedno z vůbec nejzávažnějších.

III.           Rozklad obviněného

7. Dne 10. 7. 2025 podal obviněný Úřadu rozklad proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 26. 6. 2025. Rozklad byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

8. Obviněný nesouhlasí s tím, že by všechny předmětné smluvní vztahy na služby měly být zakázkami jednoho druhu a sčítány. Obviněný předně nesouhlasí s tím, jak Úřad definuje právní služby. Je názoru, že některé ze služeb vůbec nejsou službami právními (dle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii – dále jen „zákon o advokacii“), neboť jde pouze o poradenské služby obsahující činnosti právní povahy, případně služby, kde je právo jen doplňkovou znalostí.

9. Dále dle názoru obviněného některé služby nelze kvalifikovat jako zakázky pravidelné povahy, neboť jsou zadávány na základě aktuálně vzniklé potřeby a spadají tak pod § 19 odst. 3 ZZVZ, s jehož aplikací se Úřad opominul vypořádat. Dále obviněný prosazuje teorii, že by měly být sčítány pouze služby podle jednotlivých kompetencí (např. sčítat jen zakázky, které se týkají stavebního práva). Dle obviněného by neměly být sčítány ani poradenské služby obsahující činnost právní povahy.

10. Obviněný brojí proti aplikaci judikatury týkající se funkčního celku na zakázky pravidelné povahy, neboť Úřadem uvedené rozsudky dovozují nutnost sčítání pouze u těch zakázek, které tvoří jeden funkční celek, tedy se týkají § 18 ZZVZ, nikoli § 19 ZZVZ.

11. Dle tvrzení obviněného nelze za relevantní považovat to, že MMR samo identifikovalo plnění jako právní služby.

12. Dále obviněný poukazuje na argumentační roztříštěnost Úřadu, kdy na jedné straně odmítá odkaz MMR na Metodické doporučení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže pro nákup léčivých přípravků z důvodu diametrálně odlišného druhu plnění, avšak na straně druhé neváhá argumentovat rozhodnutím předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0168/2022/VZ týkajícím se také diametrálně odlišného druhu plnění.

Závěr rozkladu

13. Obviněný požaduje, aby Úřad znovu posoudil a rozdělil předmětné smluvní vztahy, tedy posoudil, zda jde o právní služby dle zákona o advokacii, poradenské služby s plněním právního charakteru nebo poradenské služby, u nichž je znalost práva pouhou doplňkovou činností (či které případně nejsou právní vůbec). Teprve následně by se měl v rámci jednotlivých kategorií Úřad zabývat tím, zda jde o plnění, která tvoří jednu veřejnou zakázku (s ohledem na funkční souvislost, nepředvídatelnost potřeby a případnou aplikaci § 19 odst. 3) ZZVZ.

14. Obviněný podotýká, že příliš široce pojímané právní služby mohou vést v konečném důsledku k omezení hospodářské soutěže a zvýhodnění větších dodavatelů, resp. povedou k vyloučení poskytovatelů služeb, kteří nejsou advokáty. Jelikož zadavatelé zpravidla potřebují mít možnost operativní reakce, nutilo by je to zadávat všechny „právní“ služby zřejmě pomocí dynamického nákupního systému nebo rámcové dohody, což se však z mnoha důvodů jeví jako nevhodné.

15. Závěrem obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

IV.          Řízení o rozkladu

16. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87
a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

17. Po projednání věci rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí. S přihlédnutím k návrhu rozkladové komise je třeba přijmout závěr, že obviněný se vytýkaného pokračování v přestupku dopustil, vyjma 2 dílčích útoků, u kterých bylo shledáno, že nejde o pořízení právních služeb, a proto byly z výroku I napadeného rozhodnutí vypuštěny a v jejich rozsahu bylo správní řízení zastaveno (výrok II).

18. Vzhledem k uvedenému vypuštění dvou útoků byla přiměřeně snížena pokuta.

19. Ve zbytku bylo napadené rozhodnutí potvrzeno a podaný rozklad zamítnut, neboť Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím správně a v souladu s právními předpisy. Důvody pro takový závěr budou v podrobnostech rozvedeny dále.

K námitkám rozkladu a k důvodům částečné změny napadeného rozhodnutí

20. Spornými otázkami v nyní šetřené věci je především to, zda lze všechny předmětné služby kvalifikovat jako právní služby, a zda má zadavatel (obviněný) povinnost je v rámci zadávání sčítat a chápat jako jedinou veřejnou zakázku.

K otázce označení plnění slovy „právní služby“

21. Obviněný polemizuje s argumentem Úřadu, že to přímo obviněný poskytl Úřadu přehled úhrad za plnění, která obviněný sám identifikoval jako právní služby. Dle tvrzení obviněného nelze za relevantní důkaz považovat, že obviněný sám identifikoval předmětná plnění jako právní služby, neboť „ne všichni zaměstnanci MMR disponují právnickým vzděláním“. Dle obviněného není důležité označení smluvního vztahu, ale je nutno zkoumat skutečný obsah veřejných zakázek.

22. K tomu je třeba uvést, že Úřad u žádné z posuzovaných služeb nerezignoval na posouzení jejího skutečného obsahu. Argumentace označením je tedy jen doplňková. Dlužno však dodat, že v situaci, když služba dle informací poskytnutých obviněným (např. na základě označení odkazujícího k určitému druhu právní služby a např. na základě faktu, že takovou službu poskytuje advokát) se přesvědčivě jeví jako právní služba, měl by obviněný předložit velmi přesvědčivou argumentaci, aby takový závěr vyvrátil. V duchu známého anglického rčení „když něco vypadá, plave a kváká jako kachna, bude to patrně kachna“ (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 2018, sp. zn. III. ÚS 4072/17), pokud Úřadu obviněným nebyly předloženy informace, ze kterých by bylo možné usoudit, že skutečně o právní služby nejde, nelze Úřadu vyčítat, že došel k závěrům uvedeným ve výroku napadeného rozhodnutí. Zásada materiální pravdy, tj. že by měl Úřad zjistit skutkový stav tak, aby nevznikaly důvodné pochybnosti, má své meze – zde je Úřad odkázán na spolupráci obviněného a na jím poskytnuté podklady.

23. To je nicméně obecná úvaha. V nynějším případě byly u všech útoků, jichž se obviněný dopustil, dány věcné důvody, pro které bylo třeba plnění považovat za právní službu, Úřad vzal v potaz všechny podklady k uvedeným objednávkám, které mu byly obviněným poskytnuty, a podrobil je posouzení ohledně předmětu jejich plnění. Ty, u kterých po přezkumu těchto úvah nebylo možno dojít k bezpečnému závěru, že skutečně jsou právními službami, které je třeba pro potřebu určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky sečíst, byly tímto rozhodnutím o rozkladu z výroku o vině vypuštěny.

K definici právních služeb

24. Co se rozumí právní službou, Úřad srozumitelně definoval (tj. služba, kde znalost práva představuje klíčový element). Široké vymezení druhu plnění jako „právních služeb“ se opírá o judikaturu týkající se funkčního celku, ke které bude pojednáno níže. Právní služby jako druh plnění ve smyslu ZZVZ nelze ztotožňovat s výkonem advokacie, ale je třeba je chápat jako právní služby obecně, jak již vysvětlil Úřad v bodu 51 napadeného rozhodnutí.

25. Rozhodující je primárně charakter plnění, nikoliv postavení jeho dodavatele. Také např. NS v rozhodnutí sp. zn. 5 Tdo 209/2011 uvedl, že „zákon rozlišuje výkon advokacie […]a poskytování právních služeb, které mohou poskytovat vedle nich i další osoby, které k nim mají oprávnění podle zvláštního zákona […], nebo jej vykonávají jako zaměstnanci právnické nebo fyzické osoby, členové družstva nebo příslušníci ozbrojených sborů ve vztahu k osobě, k níž jsou v pracovněprávním nebo pracovním vztahu anebo ve služebním poměru. Zvláštní zákony používají z hlediska právních služeb i jiné pojmy (…) Z toho vyplývá, že nelze poskytování právních služeb ztotožňovat s výkonem advokacie.“ Myšlenka, že „právními službami“ nejsou myšleny toliko ty právní služby ve smyslu zákona o advokacii poskytované výhradně advokáty, ostatně není v rozhodovací praxi Úřadu žádnou novinkou.[2] Ze širokého pojetí právních služeb vychází dokonce i důvodová zpráva k zákonu o advokacii, kde se uvádí: „Ze zásady, že právní služby mohou poskytovat jen advokáti jsou však stanoveny výjimky. Týkají se zejména právních služeb, jejichž poskytovatelé působí pouze na určitém úseku (notáři), anebo jde o specializované činnosti, při nichž se vyžaduje znalost pouze určitých úseků právního řádu a u nichž významnou roli hraje znalost jiných než právních oborů např. ekonomiky (daňoví poradci) nebo techniky (patentoví zástupci). Ani další výdělečné činnosti, které nelze však taxativně vypočíst, nelze podřadit pod právní úpravu navrženého zákona. Jsou jimi např. publikování nebo rozšiřování právnické literatury, článků nebo stanovisek apod.“. Z uvedeného, jakož i z dikce § 1 zákona o advokacii se jeví, že tento předpis právními službami rozumí pouze právní pomoc (tedy jen určitou výseč právních služeb, která je svěřena pouze advokátům a jiným v zákoně o advokacii uvedeným osobám).

26. Obviněný tvrdí, že Úřad se dopouští misinterpretace rozhodnutí MS v Praze sp. zn. 9 To 104/2022 ze dne 10. 5. 2022, ze kterého má plynout jasná dělící linie mezi právními službami poskytovanými osobami dle § 2 zákona o advokacii na straně jedné, a případnými jinými činnostmi “právní povahy“ na straně druhé, což má plynout i z rozsudku NS 5 Tdo 209/2011. Proto by tyto činnosti „právní povahy“ dle obviněného měly být posuzovány samostatně, a nikoliv sčítány s právními službami dle zákona o advokacii. Obviněný i proto nesouhlasí s dělicím kritériem, které používá Úřad, a sice zda jde o činnosti, u nichž je znalost práva klíčovou znalostí, neboť rozhodné by mělo být pouze to, zda jde o právní služby dle zákona o advokacii.

27. Nesprávné interpretace uvedených rozhodnutí se však dopouští spíše obviněný. Jestliže trestní soudy rozlišují mezi právními službami na straně jedné a jinými činnostmi “právní povahy“ na straně druhé, činí tak při vědomí, že zvláštní právní předpisy aprobují poskytování určitých činností právní povahy, které by jinak do definice právní služby spadaly, i jinými osobami (např. realitní makléř může sepsat kupní smlouvu), ačkoliv obecný právní předpis (zákon o advokacii) jejich poskytování umožňuje toliko advokátu. Uvedený rozsudek NS také ostatně (dle právní věty) vychází z teze, že „[v]ýkon advokacie však nelze ztotožňovat s poskytováním právních služeb, které zahrnují právní pomoc, právní porady, sepisování listin, činnosti spojené s vyúčtováním služeb apod., neboť tyto jsou oprávněny poskytovat i jiné osoby.“ Proto NS rozlišil právní služby (svěřené advokátům) a jiné činnosti právní povahy (svěřené také jiným povoláním). Účelem výkladu pojmu „právní služby“ dle 5 Tdo 209/2011 (jako pojmu, který zahrnuje jednak výkon advokacie, jednak právní služby jiné) je pouze nekriminalizovat poskytování činnosti, které je jinými předpisy dovoleno. To však činí výše uvedené rozlišení pojmů nepoužitelné pro účely aplikace § 19 ZZVZ, protože při jeho aplikaci k takové kriminalizaci nikterak nedochází. Naopak, široké pojetí druhu plnění jako „právních služeb obecně“ jde ve prospěch veřejného zájmu na zachování hospodářské soutěže, který zákon chrání. Závěr, který z výše uvedeného obviněný činí, je tedy zcela nepřiléhavý. Trestní senát vykládal zákon o advokacii toliko pro potřeby práva trestního, nikoliv aby obecně redefinoval, co se rozumí právní službou z pohledu obchodního. Ostatně i z dikce „Nabídnutí nebo poskytování právních služeb osobou, která není oprávněna k jejich poskytování podle odstavce 1 nebo 2, se zakazuje“, kterou obviněný cituje z novely zákona o advokacii, se podává, že právní služba poskytovaná „neadvokátem“ je stále právní služba, byť poskytovaná nezákonně. Trestní soudy tedy neřekly, že určité plnění není právní službou, ale že je smí poskytnout i neadvokát.

28. Obviněný dovozuje, že pokud právní službou chápeme poskytnutí rady,[3] jak konkrétně vyhovět zákonu, velké množství osob by se dopouštělo bezděky pokoutnictví.[4] Je ale třeba říci, že v otázce porušení zákona o advokacii je vždy rozhodující, zda předmětné jednání naplní vymezení pojmu „právní služba“ v tom rozsahu, v jakém je vymezeno v § 1 zákona o advokacii, který však právní službou rozumí pouze jednání tam popsané, tedy formy právní pomoci. Širší pojetí pojmu právní služby, které zastává Úřad, s tím není nijak v konfliktu. V kontextu zdejšího případu tak není vyloučeno, že některá z posuzovaných služeb byla i právní službou v nejužším smyslu (dle zákona o advokacii, resp. právní pomocí), a jako takovou ji mohl oprávněně poskytnout pouze advokát, ačkoli MMR ji zadalo jinému subjektu. Posuzovat to však není úkolem Úřadu.

29. Lze zopakovat, že rozhodující je charakter plnění, nikoliv postavení jeho dodavatele. Je proto nutno poukázat na jistou rozpolcenost tvrzení obviněného, když argumentuje na jedné straně tím, že má být zkoumán skutečný obsah daného plnění, naopak na straně druhé v jiném případě argumentuje, že jelikož plnění bylo zadáno neadvokátovi, nemohlo se jednat o právní službu.

30. Co se týče odkazu obviněného na případy, kdy Úřad neshledal protizákonným zajištění služeb poradenství a administrativy pro oblast veřejných zakázek nezahrnutou do právních služeb (ÚOHS-P0942/2024/VZ a ÚOHS-P0279/2024/VZ), pak je nutno říci, že v obou případech Úřad věc pouze odložil, přičemž podle judikatury odložení věci samo o sobě nevytváří překážku věci rozhodnuté, a tedy ani nestačí k tomu, aby dalo vzniknout legitimnímu očekávání, že řízení nebude zahájeno později. Obdobně i KS v Brně[5] uvádí, že „nezahájení řízení z moci úřední nemusí nutně znamenat neexistenci jakýchkoli pochyb žalovaného ohledně souladu postupu zadavatele se ZVZ. Skutečnost, že žalovaný k některým podnětům v minulosti – byť by to bylo za srovnatelného skutkového stavu ohledně zadávacích podmínek – nezahájil správní řízení z moci úřední, sama o sobě nemohla založit legitimní očekávání v tom směru, že nikdy v budoucnu žalovaný správní řízení pro podezření z porušení ZVZ z moci úřední nezahájí“. Uvedené ostatně uvádí i rozhodovací praxe Úřadu, když předseda Úřadu v rozhodnutí R40/2015/VZ-25374/2016/321/TNo uvádí: „Jelikož je tedy přezkoumávání přijatých podnětů postupem Úřadu mimo správní řízení, jeho výsledkem nemůže být rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu. Skutečnost, že Úřad ve věci sp. zn. ÚOHS-P122/2012/VZ nezahájil správní řízení, tak nelze považovat za rozhodnutí vydané Úřadem ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu a tato skutečnost ani nemůže založit ustálenou rozhodovací praxi Úřadu, na jejíž kontinuitu by se zadavatel mohl odvolávat s poukazem na dodržení zásady legitimního očekávání“.

Posouzení jednotlivých předmětných objednávek

31. Dle obviněného nejde o právní služby (dle zákona o advokacii) v následujících případech.

32. K objednacímu listu č. 544/2023–81 akceptovanému dne 4. 9. 2023 ČSSP[6] obviněný uvedl, že analýza judikatury není bez dalšího právní službou, ale spíše rešerší materiálu, který vytvořil subjekt disponující právním vzděláním; právní povahy mohou být jen některá (z této judikatury vyvozovaná) doporučení, i ta jsou spíše pouhým sdělením vlastních názorů a doporučení. K tomu je třeba uvést, žeanalýza judikatury je nepochybně právní službou, vyžaduje znalosti právní argumentace i právního předpisu procesního i hmotněprávního. Jejím účelem je odborné právní posouzení dopadu judikátu. O právní službu tak nepochybně jde. Že poskytovatel plnění není advokátem, není rozhodné.

33. Dále dle obviněného nejde o právní služby v případě objednacího listu č. 133/2024 akceptovaného dne 12. 3. 2024 společností SMS-služby,[7] neboť konzultace směřovaly primárně k věcnému obsahu připravované novely, resp. věcné znalosti problematiky spolupráce mezi obcemi; znalost práva byla pouhou doplňkovou znalostí. K tomu je třeba uvést, že zadavatel uvedl ve svém vyjádření ze dne 23. 5. 2024 (bod 5 napadeného rozhodnutí), že objednávané konzultační služby zasahují specifickou oblast správního práva, které se věnuje v ČR pouze několik subjektů. Připomínky k návrhu zákona a jeho zhodnocení pak v tomto kontextu musejí z podstaty věci představovat právní službu, navíc obviněný sám poukazuje i na nutné zkušenosti dodavatele s přípravou legislativy (tamtéž).

34. K objednacímu listu č. 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56 akceptovanému dne 18. 3. 2024 společností Smart Aid[8] obviněný uvedl, že problematikaveřejné podpory není primárně právní záležitostí, ale ekonomickou či soutěžní, jak plyne z čl. 107 Smlouvy o fungování EU; kdy přípustnost veřejné podpory se posuzuje s ohledem na narušení hospodářské soutěže, zvýhodnění určitých podniků nebo určitých odvětví výroby a ovlivnění obchodu mezi členskými státy, které je neslučitelné s vnitřním trhem. K tomu je třeba uvést, že plnění obsahuje rešerši právních předpisů a rozhodovací praxe Evropské komise a soudních dvorů, jde tedy nepochybně o právní službu. Zadavatel navíc uvedl ve svém vyjádření ze dne 23. 5. 2024 (bod 5 napadeného rozhodnutí), že plnění obsahuje soupis změnového rozhodnutí, přípravu detailního odůvodnění a že dodavatel musí být schopen zhodnotit právní aspekty navrhovaných opatření. V takové situaci nelze mít o charakteru služby pochyb. Tím není vyloučeno, aby součástí služby bylo zároveň i ekonomické poradenství či poradenství v jiném oboru. Rysy právní služby nicméně má. Ostatně i otázky možného narušení hospodářské soutěže či přípustnost veřejné podpory vyžadují často i odborně náročný výklad práva, což je Úřadu známo s ohledem na jeho působnost.

35. Dále dle obviněného nejde o právní služby v případě objednacího listu č. 338/2024 akceptovaného dne 18. 4. 2024 ČSSP,[9] neboťplnění nenaplňuje znaky právní služby dle zákona o advokacii; označení „příprava odborných textů“ v popisu objednávky může vyvolávat dojem, že si MMR objednává vytvoření právních textů (tedy jakýchsi právních rozborů), nicméně ČSSP pouze zajišťuje pro časopis články od autorů; články jsou navíc psány nejen právníky, ale také inženýry, techniky, ekonomy či jinými odborníky. Výstupem plnění je vydání časopisu, jde proto o vydavatelskou činnost, nikoliv právní poradenství. K tomu je třeba uvést, že po pečlivém zvážení je třeba dát obviněnému zapravdu v tom, že toto plnění nelze jako právní službu označit. Ačkoli důvodová zpráva k zákonu o advokacii (viz výše) říká, že rozšiřování článků (což lze vyložit i jako publikování) v oblasti práva je právní službou, je při kvalifikaci takového plnění třeba rovněž přihlížet k tomu, zda činnost dodavatele vykazuje znaky aplikace právních znalostí. Zde ČSSP sama texty nezpracovává, ale pouze zajišťuje (obstarává). Jedná se tedy o činnost nakladatelskou. Lze si představit i případy, kdy nakladatelská činnost může být právní službou, ale v nyní šetřeném případě z dostupných informací nevyplývá, že tomu tak nutně bylo, neboť se neprokázalo, že by pro poskytnutí této služby byla rozhodující znalost práva – podstatou činnosti dodavatele nebyla úvaha právní, ale spíše úvaha, jak vybrat autory článků, přičemž dodavatel tak bude činit spíše na základě sledování odborné publikační činnosti autorů či jiných odborných výstupů, a dodavatel sám patrně spíše nemusí pro tyto účely mít právní vzdělání či rozumět právním předpisům. Pokud tomu bylo naopak, Úřad o tom nezískal dostatek důkazů. V duchu zásady in dubio pro reo (tj. v pochybnostech ve prospěch obviněného) tak nelze pořízení tohoto plnění hodnotit jako jeden z útoků stíhaného pokračování v přestupku. Proto byl tento útok z výroku I napadeného rozhodnutí vypuštěn.

36. K objednacímu listu č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56 akceptovanému dne 13. 10. 2023 společností OTIDEA LEGAL[10] obviněný uvedl, že plnění souviselo s Programovým prohlášením vlády, v němž se MMR zavázalo nastavit Národní rámec vzdělávání pro funkci zadávání veřejných zakázek; jednalo se o výjimečnou aktivitu, která nenavazuje na žádnou předchozí aktivitu MMR v oblasti vzdělávání zadávání veřejných zakázek.K tomu lze uvést, že rovněž v tomto případě bylo třeba dát obviněnému zapravdu, neboť z informací, které Úřad o tomto plnění v napadeném rozhodnutí uvedl, se stran jeho právního rozměru nepodává zhola nic. Pořízení tohoto plnění tedy nelze hodnotit jako jeden z útoků stíhaného pokračování v přestupku. Proto byl tento útok z výroku I napadeného rozhodnutí vypuštěn. Ani fakt, že je poskytovatelem tohoto druhu poradenství advokát, a že (jak první stupeň uvedl) předmětná faktura nese označení „právní služby“, nemůže na věci ničeho změnit. I advokát může poskytovat neprávní služby. V nynějším případě Úřad podrobnosti o pořízeném plnění k dispozici měl a nelze tedy říci, že by o jeho obsahu panovala pochybnost.

37. Dále dle obviněného nejde o právní služby v případě objednacího listu č. 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56 akceptovaného dne 1. 2. 2024 Mgr. Havlovou,[11] neboť šlo o výjimečnou aktivitu, která souvisela s přípravou dokumentu Strategie, která nebyla dosud nikdy v oblasti veřejných zakázek zpracovávána, ani k tomu MMR není povinno; šlo o poradenství v oblasti strategií a procesního řízení a zadávání veřejných zakázek jako ekonomické, nákupní činnosti; strategie se věnuje právním otázkám spojeným se zadáváním pouze v okrajovém rozsahu, jejím cílem je naopak zadávání od čistě právního pohledu posunout k nákupní nadstavbě; obviněný také odkázal na usnesení Úřadu sp. zn. ÚOHS-P0942/2024/VZ, v kterém bylo poradenství v oblasti veřejných zakázek posouzeno jako samostatná veřejná zakázka. K tomu je třeba uvést, že skutečnost, že jde o výjimečnou aktivitu, ke které MMR ani není povinno, opět nijak nesvědčí o tom, že se o právní službu nejedná. I přesto, že zde obviněný zdůraznil hospodářský aspekt veřejného zadávání, lze předpokládat, že poskytované poradenství bude vycházet a těžit zejména ze znalostí právních předpisů týkajících se zadávání veřejných zakázek. Na rozdíl např. od výše posuzovaného plnění společnosti OTIDEA LEGAL zde však zásadně převládal aspekt právní, neboť stále se jednalo o poradenství v oblasti, jak správně (a v souladu se zákonem) zadávat veřejné zakázky. Zásadní také je, že součástí plnění bylo i poradenství v oblasti legislativních návrhů.

38. K objednacímu listu č. 287/2024 akceptovanému dne 27. 3. 2024 Mgr. Henselem[12] obviněný žádnou argumentaci, proč nejde o právní službu, snad jen kromě toho, že poskytovatelem plnění nebyl advokát, nepředložil. K tomuto plnění je třeba uvést, že se jedná dokonce o „zpracovávání právních rozborů“ dle § 1 odst. 2 zákona o advokacii, účast na přípravě zákonného textu je právní službou potom již zcela jistě. Toto plnění tedy musí spadat do kategorie právní služby.

39. V bodě 53 napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, proč to které plnění považoval za právní službu. Tyto závěry byly přezkoumány i v rozsahu těch plnění, proti jejichž posouzení obviněný nebrojil, přičemž u nich nebyly shledány nedostatky vyjma výše zmíněných dvou plnění, která za právní službu považovat nelze s ohledem na jejich zjištěný charakter.

K otázce, které právní služby je možno sčítat

40. Obviněný poukazuje na směrnici 2014/24/EU a starší zakázkové směrnice, [13] kde se hovoří o po sobě jdoucích zakázkách stejného druhu, z čehož obviněný dovozuje, že účelem úpravy sčítání zakázek v ZZVZ bylo zabránit pouze řetězení zakázek s jedním dodavatelem. K tomu lze uvést, že to sice možné je, nicméně neodpovídá to zákonnému textu. Ten totiž ukládá sčítat za relevantní období vše, co spadá do jednoho druhu plnění, kritérium dodavatele ale nezmiňuje. Dále obviněný upozorňuje na komentář prof. Arrowsmit­h,[14] kde je kladen důraz na rozumnou obchodní úvahu o tom, jestli je vhodné jinak separátně zadávané zakázky zadat skrze uzavření jediné smlouvy. Ani dle výkladu Úřadu není zadavatel nucen nutně zakázky zadávat v rámci jediné smlouvy, ale musí zohlednit, že jde o jeden druh plnění, a proto zakázky tohoto jednoho druhu za účelem stanovení předpokládané hodnoty sčítat a v návaznosti na to stanovit odpovídající režim zadávání. Ani výklad směrnic (které používají pojmy „analogues“, „similar“, „stejného druhu“) není takový, jaký uvádí prof. Arrowsmith. Pokud obviněný nepředkládá např. žádný judikát SDEU, kterým by uvedený výklad podpořil, nelze než konstatovat, že pro takový výklad není v textu směrnic dostatečná opora.

41. Úřad shledal, že v šetřeném případě jsou druhem plnění „právní služby“. Široké vymezení druhu plnění jako „právních služeb“ se opírá o judikaturu týkající se funkčního celku (7 As 278/2020 ze dne 19. 5. 2021 a 8 Afs 31/2011 a 62 Ca 86/2008). Obviněný brojí proti přiléhavosti těchto rozsudků na nyní šetřenou věc, neboť z nich podle obviněného vyplývá, že mají být sčítány zakázky na právní služby jen tehdy, pokud se jedná o jeden funkční celek dle § 18 ZZVZ, nikoli o pravidelné služby dle § 19 ZZVZ. Rozsudky o funkčním celku však aplikovat lze, pokud se vyjadřují k otázce, co je jedním druhem plnění, a to bez ohledu na to, zda jde o problematiku § 18 nebo § 19 zákona. Pokud totiž judikatura definovala, co se rozumí jedním druhem plnění u právních služeb (všechny právní služby, resp. všechny právní služby, které se týkají běžného provozu daného zadavatele), pak není důvod, proč tyto závěry nepřevzít pro účely § 19 ZZVZ. Takové přebírání by bylo problematické snad pouze tehdy, pokud by tato judikatura dovozovala, že jde o jeden druh plnění, právě proto, že by mezi určitými plněními shledala funkční provázanost. Takové tvrzení však v uvedených rozsudcích není. I tam šlo o poskytování právních služeb v různých oblastech práva, aniž by mezi jednotlivými právními případy byly jakékoliv „funkční“ vazby. Mezi pravidelně pořizovanými plněními taková funkční souvislost nutně být nemusí. Pak bychom logicky nemohli tvrdit, že pravidelně pořizované právní služby představují v konkrétním případě jeden druh plnění, aniž by byla taková funkční souvislost shledána v konkrétním případě i u nich. Uvedená judikatura to ale činí přesně naopak.[15] Dílčí závěr, že právní služby tvoří jeden druh plnění, dovozuje z jejich charakteru. Z povahy jednotlivých plnění, které jsou plněním jednoho druhu, a sice druhem plnění „právní služby“, tak pohledem správních soudů plyne jejich funkční souvislost, nikoliv z funkční souvislosti druh plnění.

42. Novější judikatura (např. rozsudek KS v Brně sp. zn. 31 Af 53/2023 – body 39–46) také v kontextu § 19 hovoří o jednom druhu plnění, o „obecných“ právních službách, resp. o „generálních“ právních službách.

43. Obviněný s odkazem na rozhodnutí Úřadu ÚOHS-R0089/2021/VZ dovozuje, že když společný záměr (resp. funkční celek) nelze dovozovat příliš široce, nelze stejně tak příliš široce dovodit ani očekávatelnost plnění. Obviněný je proto toho názoru, že jednou poptávané plnění automaticky nezakládá očekávatelnost stejného plnění v budoucnu, a tím i automatickou blokaci aplikace § 19 odst. 3 ZZVZ. Obviněný v podstatě směřuje k tomu, že plnění, která jsou nahodilá, nejsou pravidelná, a nejde tedy o stejný druh plnění, jako je ten, který je tvořen plněními, která zadavatel očekávat může.

44. K otázce, jaké plnění lze předvídat, a jaké nikoliv, lze uvést následující. Smyslem institutu veřejné zakázky pravidelné povahy je účinně zabránit obcházení zákona prostřednictvím umělého snižování předpokládaných hodnot veřejných zakázek takovým způsobem, kdy by zadavatel pořizoval plnění stejného druhu opakovaně jako samostatné veřejné zakázky, přestože by si byl vědom své pravidelné potřeby takových plnění a měl zároveň konkrétní představu o jejich rozsahu v daném roce. Otázka předvídatelnosti se tedy musí nutně vztahovat již ke znalosti a předvídatelnosti náplně činnosti samotného zadavatele. Předvídatelné jsou tedy takové právní služby, které s touto agendou souvisí, což platí i ve vztahu např. k zadavatelem nově vytvořenému programu či strategii[16], které sice mohou být nové ve smyslu „dříve jsme nepředvídali, že v budoucnu něco takového vytvoříme“, nicméně stále spadají pod působnost svěřenou zadavateli, za kterou je odpovědný. Personální či odborné důvody na straně zadavatele jsou při posouzení této otázky irelevantní. Jedná se o interní záležitosti zadavatele, které musí být schopen řešit jinak, než obcházením ZZVZ. Tento výklad pojmu „neočekávatelnost“ ostatně odpovídá i rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0001/2025/VZ (ve věci pořizování ostrahy v objektech garáží z důvodu nepředvídatelného poškození vrat), na které sám obviněný odkazuje. V odkazovaném případě předseda Úřadu zhodnotil, že „VZ poptávané v důsledku nefunkčnosti vrat jsou veřejné zakázky poptávané mimo běžně pořizované služby ostrahy obviněného, protože potřeba zabezpečení služeb ostrahy v těchto případech vznikla pouze v přímé souvislosti s nahodilými událostmi“. V nyní šetřeném případě však o žádná plnění, která by nebyla ze strany obviněného běžně pořizovanými službami, nešlo.

45. V otázce, zda je o pravidelně pořizovanou službu, nerozhoduje konkrétní vymezení předmětu plnění takové služby (o jakou právní službu jde), ale toliko její druh (tj druh „právní služby“). V případě vzniku zcela nové potřeby řešit právní problém (který tradičně nespadá do jeho agendy) tedy zadavatel do budoucna nebude zohledňovat, že taková nepředvídatelná potřeba může přijít znovu. Do budoucna zohlední zadavatel v rámci dotčeného druhu plnění jen to, co z hlediska jemu svěřených úkolů může očekávat (nic jiného ani zohlednit nemůže). V nyní šetřené věci však žádné z předmětných plnění nemohlo pro obviněného být skutečně nepředvídatelným. Všechna spadají do jeho působnosti. Jde zkrátka o právní služby v oblastech, které se dotýkají činnosti veřejného sektoru (stavební právo, dotace, veřejné zakázky, občanské právo apod.), tedy pro činnost obviněného běžné právní služby. U žádné z nich pak obviněný neargumentuje případnou nesprávně provedenou úpravou předpokládané hodnoty při pohledu na plnění, která bylo možno očekávat.

46. Veškerá argumentace vznášená obviněným v tom smyslu, že neočekávatelné plnění není zakázkou pravidelné povahy, a náklady na ně vynaložené tedy nemohou být sčítány s plněním běžně pořizovaným, je proto zcela mimoběžná. O povaze plnění jako plnění pravidelného rozhoduje jeho druh, nikoliv jeho předmět. Námitky rozkladu na str. 12–14, které se v tomto smyslu týkají jednotlivých pořízených plnění, jsou proto nedůvodné.

47. Obviněný odkazuje na komentář prof. Arrowsmith, která k pojmu zakázek stejného druhu uvádí mj. „Such a test reflects the objective of the rules, which is to ensure that purchases are advertised when it is commercially reasonable for those purchases to be packaged in a single contract which exceeds the threshold.[17]“. S ohledem na spojení „commercially reasonable“ uvádím, že hospodářsky rozumnou se nejeví aktuální situace, kdy obviněný každoročně vynakládá z veřejných prostředků milionové částky na různé formy právních analýz zadávaných externistům, a činí tak mimo režim zákona, navíc když jde o plnění, která by mělo MMR zajišťovat vlastními zaměstnanci. Nelze aprobovat praxi, kdy řešení veškerých úkolů ministerstva je outsourcováno na advokátní kanceláře či jiné externí právníky, přičemž všechny tyto služby jsou zadávány konkrétním specialistům mimo režim zákona. Nelze opomíjet, že zájmem chráněným zákonem je efektivní vynakládání veřejných prostředků, čehož je dosahováno prostřednictvím vytváření podmínek pro spravedlivou a co nejvíce otevřenou soutěž potenciálních dodavatelů poptávaného plnění. Obviněný argumentoval nutností oslovit konkrétní odborníky, což ovšem zákon nezohledňuje, resp. pro tyto případy nestanovil žádnou výjimku, která by zadavateli umožňovala postupovat jinak než způsobem stanoveným zákonem. Zadavatel má k dispozici nástroje v podobě patřičného nastavení kritérií kvalifikace. Stejně tak je Úřadu známo, že právní služby se běžně soutěží, ať již v rámci DNS či uzavíráním rámcových dohod.[18]

K vyloučení aplikace § 19 odst. 3 ZZVZ

48. Obviněný vznáší v rozkladu rozsáhlou argumentaci stran aplikovatelnosti výjimky dle § 19 odst. 3 na jednotlivá plnění. Tuto argumentaci opírá především o fakt, že šlo o nahodilá, nepravidelná plnění, tj. plnění pořizovaná dle aktuálních potřeb zadavatele.

49. Dle ustanovení § 19 odst. 3 se za veřejné zakázky podle odstavce 1 nepovažují veřejné zakázky,

a)      u kterých je jednotková cena jejich předmětu v době podle odstavce 1 písm. a) proměnlivá,

b)      kterými zadavatel pořizuje dodávky či služby opakovaně podle svých aktuálních potřeb a

c)      jejichž předpokládaná hodnota určená postupem podle odstavce 1 a 2 nedosahuje limitu podle § 25.

50. Smyslem tohoto ustanovení je snížit náročnost stanovení předpokládané hodnoty u veřejných zakázek s průběžně kolísající pořizovací cenou předmětu plnění, který není pořizován pravidelně či trvale, ale toliko opakovaně podle aktuálních potřeb zadavatele. V prvé řadě platí, že pro aplikaci § 19 odst. 3 ZZVZ musí být všechny v něm uvedené podmínky splněny kumulativně[19].

51. Ve vztahu k podmínce dle § 19 odst. 1 písm. b) ZZVZ Úřad ve svém dřívějším rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0118/2022/VZ[20] uvedl, že podmínku potřeby pořizovat plnění dle aktuálních potřeb zadavatele je nutno vykládat tak, že tato potřeba má vzniknout nepředvídatelně (aktuálně) v okamžiku, kdy je nutno ji uspokojit, nikoliv tak, že se má jednat o potřebu pouze v aktuálním čase existující. Taková je koneckonců i zcela předvídatelná potřeba zadavatele. Rozlišovacím znakem je tedy předvídatelnost (očekávatelnost) plnění oproti jeho nahodilosti. Jak bylo uvedeno shora, tato předvídatelnost se přímo vztahuje k činnosti zadavatele a jeho agendě, nikoli ke skutečnosti, že zadavatel v rámci své agendy řeší „nové, dříve neřešené otázky“.

52. Pokud jde o podmínku dle § 19 odst. 1 písm. a) ZZVZ (proměnlivost jednotkových cen), nemůže se jednat o běžné změny cen, které postihují téměř všechny komodity. Tato proměnlivost musí mít zásadnější, resp. významnější charakter, kdy je způsobena např. různým tržním chováním dodavatelů. Zadavatel však ve prospěch naplnění této podmínky nijak neargumentuje, tzn. neuvádí, zda a proč by měla být jednotková cena šetřených služeb proměnlivá, přičemž právě tato podmínka je vzhledem k účelu uvedeného ustanovení kruciální.

53. Současně je třeba mít na paměti, že § 19 odst. 3 ZZVZ představuje výjimku, kterou je vzhledem k její povaze třeba vykládat restriktivně a vždy s ohledem na okolnosti jednotlivého případu. Tyto okolnosti však vzhledem ke shora uvedenému nedokládají, že by se tato výjimka mohla na postup zadavatele aplikovat. Námitka proto není důvodná.

K nesčítání služeb z různých oborů

54. Obviněný poukazuje na údajnou argumentační roztříštěnost Úřadu, „kdy na jedné straně odmítá odkaz MMR na metodické stanovisko Úřadu k nákupu léčivých přípravků z důvodu diametrálně odlišného druhu plnění, avšak na straně druhé neváhá argumentovat rozhodnutím předsedy Úřadu týkajícím se stejně diametrálně odlišného druhu plnění“.[21]

55. Argumentace Úřadu ale nijak rozporná není. Obecně platí, že v rámci jedné zakázky má být zadáváno plnění stejného druhu. Z judikatury víme, že u právních služeb se jedním druhem plnění míní veškeré jedním zadavatelem běžně poptávané právní služby. U jiných plnění může být „stejný druh“ definován různě, vzhledem k druhu plnění a skutkovým okolnostem. V případě léčiv jako vysoce specifického druhu plnění je „stejný druh“ vymezen nezvykle úzce, není však důvod, aby na situaci v oblasti léků obviněný poukazoval, když pro případ právních služeb praxe vyvinula doktrínu jinou.

56. Odkazuje-li obviněný na usnesení o odložení věci sp. zn. ÚOHS-P0588/2023/VZ ze dne 8. 10. 2024, lze zopakovat, že takové usnesení není s to vyvolat legitimní očekávání o budoucím postupu zadavatele.

Ke snížení uložené pokuty

57. Úřad uložil obviněnému ve výroku II napadeného rozhodnutí pokutu ve výši 90 000 Kč za spáchání pokračování v přestupku, jež shledal ve výroku I napadeného rozhodnutí. Úřad uložil pokutu v souladu se zásadou absorpce za přestupek konstatovaný ve výroku I napadeného rozhodnutí při zohlednění pokut uložených dříve rozhodnutími uvedenými v bodu 81 napadeného rozhodnutí za spáchání tam uvedených přestupků.

58. Vzhledem k tomu, že tímto rozhodnutím došlo k úpravě výroku I napadeného rozhodnutí ve smyslu vypuštění 2 dílčích útoků z důvodu, že předmět plnění daných objednávek nelze označit jako právní služby, bylo přistoupeno ke snížení výše uložené pokuty o 5 000 Kč oproti pokutě uložené v napadeném rozhodnutí.

59. Vzhledem ke snížení počtu dílčích útoků z 16 na 14 bylo tedy shledáno, že musí být snížena i uložená pokuta. Veškeré další úvahy, kterými se Úřad při stanovení výše pokuty řídil, byly správné – Úřad vše také řádně odůvodnil a obviněný proti výši pokuty ostatně ani nijak nebrojí. Pokuta je ukládána nejen na základě snížení celkové ceny plnění, ale rovněž na základě ostatních okolností přestupku. V daném případě pak závažnost i následky přestupku dosahují shodné intenzity, jako bylo konstatováno v napadeném rozhodnutí. Navíc už uložená pokuta byla poměrně nízká, a vzhledem k tomu, aby pokuta stále plnila represivní a preventivní funkci, bylo přikročeno k jejímu snížení spíše v symbolické výši.

60. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze – zřízený u pobočky České národní banky číslo 3754–67724011/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

V.            Závěr

61. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že obviněný se vytýkaného pokračování v přestupku dopustil, vyjma 2 dílčích útoků, u kterých bylo shledáno, že nejde o pořízení právních služeb, byl změněn výrok o vině, navazující výrok o pokutě, a správní řízení v rozsahu těchto 2 dílčích útoků bylo zastaveno.

62. Ve zbytku bylo třeba napadené rozhodnutí potvrdit a podaný rozklad zamítnout, neboť Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím správně a v souladu s právními předpisy.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy