ÚOHS-S0331/2025/VZ-23878/2025/500

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 6. 5. 2025, jehož účastníkem je

• obviněný – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) cit. zákona obviněným v souvislosti s pořízením plnění spočívajícího v poskytování právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – se dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 cit. zákona, když v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 úplatně pořídil plnění spočívající v poskytování právních služeb na základě níže uvedených dokladů:

• Objednací list č. 392/2023 vystavený dne 27. 6. 2023 a akceptovaný 3. 7. 2023 JUDr. Janem Brožem, Ph.D., advokátem,IČO 08493685, se sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-51873/2023–14 (číslo v CES: 6438) uzavřená dne 9. 8. 2023 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 231 940,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 544/2023–81 vystavený dne 1. 9. 2023 a akceptovaný 4. 9. 2023 Českou společností pro stavební právo,IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 199 920,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56 vystavený dne 12. 10. 2023 a akceptovaný 13. 10. 2023 společností OTIDEA LEGAL s.r.o., IČO 11671351, se sídlem Slezská 2127/13, 120 00 Praha 2, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 204 187,50 Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 639/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne společností Pikes Legal s.r.o.,IČO 07718772, se sídlem Václavské náměstí 802/56, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 109 183,75 Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 659/2023 vystavený dne 16. 10. 2023 a akceptovaný téhož dne Mgr. Ing. Matúšem Holubkovičem, advokátem,IČO 11941421, se sídlem Nové sady 996/25, 602 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 36 300,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o dílo č. j. MMR-59047/2023–81 (číslo v CES: 6467) uzavřená dne 2. 11. 2023 s Českou společností pro stavební právo,IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 190 000,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 722/2023 vystavený dne 3. 11. 2023 a akceptovaný 6. 11. 2023 společností MT Legal s.r.o., advokátní kancelář, IČO 28305043, se sídlem Jana Babáka 2733/11, 612 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 59 290,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86186/2023–14 (číslo v CES: 6496) uzavřená dne 11. 1. 2024 s Lukášem Blažejem Chorovským, IČO 07958404, se sídlem SNP 2355/39, 400 11 Ústí nad Labem, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 455 624,– Kč bez DPH,
• Smlouva o poskytování poradenství č. j. MMR-86183/2023–14 (číslo v CES: 6495) uzavřená dne 11. 1. 2024 s JUDr. Mgr. Jakubem Brejšou, advokátem, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 467 100,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56 vystavený dne 31. 1. 2024 a akceptovaný 1. 2. 2024 Mgr. Adélou Havlovou, LL.M., advokátkou, IČO 71458859, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 229 416,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 133/2024 vystavený dne 11. 3. 2024 a akceptovaný 12. 3. 2024 společností SMS-služby s.r.o., IČO 06784771, se sídlem Národní 973/41, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 29 633,– Kč včetně DPH,
• Smlouva o poskytování právních služeb (číslo v CES: 6531) uzavřená dne 14. 3. 2024 se společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář,IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1, na jejímž základě byly uhrazeny služby v hodnotě 2 057 000,– Kč včetně DPH,
• Objednací list č. 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56 vystavený dne 15. 3. 2024 a akceptovaný 18. 3. 2024 společností Smart Aid, s.r.o., IČO 02798638, se sídlem Konradova 2208/3, 628 00 Brno, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 219 375,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 287/2024 vystavený dne 27. 3. 2024 a akceptovaný téhož dne Mgr. Petrem Henselem, IČO 87418118, se sídlem Neumannova 1470/10, 156 00 Praha 5, na jehož základě byly uhrazeny služby v hodnotě 34 000,– Kč bez DPH,
• Objednací list č. 338/2024 vystavený dne 17. 4. 2024 a akceptovaný 18. 4. 2024 Českou společností pro stavební právo,IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1, na jehož základě byly uhrazeny právní služby v hodnotě 242 000,– Kč bez DPH,

tedy zadal výše vymezené veřejné zakázky na služby, které jsou dle své předpokládané hodnoty veřejnými zakázkami podlimitními, bez provedení zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 90 000,– Kč (devadesát tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, se obviněnému – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 – ukládá

uhradit náklady řízení ve výši 2 500,– Kč (dva tisíce pět set korun českých).

Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I.               POSTUP OBVINĚNÉHO

1. Obviněný – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1 (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“), který je veřejným zadavatelem dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)^[1] – v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 uzavřel na plnění spočívající v poskytování právních služeb od dodavatelů:

• JUDr. Jan Brož, Ph.D., advokát,IČO 08493685, se sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice (dále jen „JUDr. Brož“),
• JUDr. Mgr. Jakub Brejša, advokát, IČO 06984355, se sídlem Politických vězňů 935/13, 110 00 Praha 1 (dále jen „JUDr. Brejša“),
• Česká společnost pro stavební právo,IČO 47606827, se sídlem náměstí Curieových 901/7, 110 00 Praha 1 (dále jen „ČSSP“),
• OTIDEA LEGAL s.r.o., IČO 11671351, se sídlem Slezská 2127/13, 120 00 Praha 2^[2] (dále jen „OTIDEA LEGAL“),
• Pikes Legal s.r.o., IČO 07718772, se sídlem Václavské náměstí 802/56, 110 00 Praha 1 (dále jen „Pikes Legal“),
• Mgr. Ing. Matúš Holubkovič, advokát, IČO 11941421, se sídlem Nové sady 996/25, 602 00 Brno (dále jen „Mgr. Holubkovič“),
• MT Legal s.r.o., advokátní kancelář,IČO 28305043, se sídlem Jana Babáka 2733/11, 612 00 Brno (dále jen „MT Legal“),
• Lukáš Blažej Chorovský, IČO 07958404, se sídlem SNP 2355/39, 400 11 Ústí nad Labem (dále jen „Lukáš Chorovský“),
• Mgr. Adéla Havlová, LL.M., advokátka,IČO 71458859, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 (dále jen „Mgr. Havlová“),
• SMS-služby s.r.o., IČO 06784771, se sídlem Národní 973/41, 110 00 Praha 1 (dále jen „SMS-služby“),
• HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář,IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 (dále jen „HAVEL & PARTNERS“),
• Smart Aid, s.r.o., IČO 02798638, se sídlem Konradova 2208/3, 628 00 Brno (dále jen „Smart Aid“),
• Mgr. Petr Hensel,IČO 87418118, se sídlem Neumannova 1470/10, 156 00 Praha 5 (dále jen „Mgr. Hensel“),

tyto smluvní vztahy:

2. Předmětem plnění výše uvedených smluvních vztahů byly následující činnosti:

II.             POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

Podnět ze dne 18. 4. 2024

3. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona obdržel dne 18. 4. 2024 podnět týkající se postupu obviněného v souvislosti s pořizováním právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 27. 3. 2024. Úřad přípisem ze dne 25. 4. 2024 požádal obviněného o zaslání vyjádření k obsahu podnětu a veškeré dokumentace pořízené v souvislosti se smlouvami na v podnětu uvedené právní služby.

4. Dne 7. 5. 2024 obdržel Úřad požadovanou dokumentaci a dne 23. 5. 2024 vyjádření obviněného.

Vyjádření obviněného ze dne 23. 5. 2024

5. Zadavatel k jednotlivým smluvním vztahům zmíněným v podnětu uvádí následující.

6. Přípisem ze dne 1. 11. 2024 požádal Úřad obviněného o zaslání všech faktur vystavených na základě v daném přípisu uvedených smluvních vztahů, zaslání přehledu úhrad faktur uhrazených v období od 3. 7. 2022 do 26. 3. 2024 za všechny právní služby poskytnuté obviněnému, zaslání případných dalších smluv/objednávek uzavřených v období od 3. 7. 2023 do 27. 3. 2024, jejichž předmětem plnění bylo poskytování právních služeb obviněnému, včetně všech faktur vystavených na jejich základě.

7. Dne 27. 11. 2024 obdržel Úřad od obviněného požadované informace a materiály.

Podnět ze dne 28. 7. 2024

8. Dne 28. 7. 2024 obdržel Úřad další podnět týkající se postupu obviněného mj. v souvislosti s pořizováním externích právních služeb, konkrétně pak v souvislosti s veřejnou zakázkou, na jejíž plnění byla s ČSSP uzavřena dne 18. 4. 2024 objednávka č. 338/2024.

9. Úřad přípisem ze dne 31. 7. 2024 požádal obviněného o zaslání vyjádření k obsahu podnětu a veškeré dokumentace pořízené mj. v souvislosti s předmětnou objednávkou.

10. Dne 19. 8. 2024 obdržel požadované informace a materiály, přičemž k předmětné objednávce obviněný uvedl následující.

Společně k podnětům ze dne 18. 4. 2024 a 28. 7. 2024

11. Přípisem ze dne 3. 1. 2025 požádal Úřad obviněného o doplnění již poskytnuté dokumentace o přehled úhrad v přípisu uvedených faktur, sdělení data uzavření (akceptace) v přípisu uvedených objednávek a zaslání všech faktur vystavených na základě objednacího listu č. 338/2024.

12. Dne 23. 1. 2025 obdržel Úřad od obviněného požadované informace a materiály.

13. Přípisem ze dne 31. 1. 2025 požádal Úřad obviněného o doplnění již poskytnuté dokumentace o faktury vystavené na základě objednacího listu č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56 a o objednací listy č. 659/2023 a 722/2023 a faktury vystavené na jejich základě.

14. Dne 5. 2. 2025 obdržel Úřad od obviněného požadované materiály.

III.           PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

15. Po přezkoumání podkladů, které jsou součástí spisu v této věci vedeného, Úřad dospěl k závěru, že obviněný nepostupoval v souvislosti s pořízením plnění spočívajícího v poskytování právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 v souladu se zákonem, a proto dne 6. 5. 2025 vydal podle § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), příkaz sp. zn. ÚOHS-S0331/2025/VZ, č. j. ÚOHS-16544/2025/500 z téhož dne (dále jen „příkaz“), jímž rozhodl

• ve výroku I. příkazu, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 úplatně pořídil plnění spočívající v poskytování právních služeb na základě dokladů uvedených v bodě 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí, tedy zadal předmětné veřejné zakázky na služby, které jsou dle své předpokládané hodnoty veřejnými zakázkami podlimitními, bez provedení zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele,
• ve výroku II. příkazu podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona o uložení pokuty obviněnému za spáchání přestupku dle výroku I. příkazu ve výši 90 000,– Kč.

16. Dnem 6. 5. 2025, kdy byl příkaz rovněž doručen obviněnému, bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno předmětné správní řízení. Účastníkem řízení o přestupku je podle § 68 písm. a) zákona o přestupcích obviněný.

17. Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 14. 5. 2025 odpor z téhož dne.

18. Usnesením ze dne 15. 5. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko.

19. Dne 23. 5. 2025 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne.

Vyjádření obviněného ze dne 23. 5. 2025

20. Obviněný je předně názoru, že k šetřené věci nejsou přiléhavé rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 278/2020–38 ze dne 19. 5. 2021 a č. j. 8 Afs 31/2011–252 ze dne 30. 9. 2011 a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 86/2008–161 ze dne 13. 1. 2011, „neboť v obou případech soudy řešily problematiku dělení veřejných zakázek ve smyslu § 18 ZZVZ, resp. řešily věcnou, časovou a funkční souvislost, nikoliv veřejné zakázky stejného druhu ve smyslu § 19 ZZVZ.“.

21. Obviněný je dále přesvědčen, že ne všechna plnění lze s ohledem na jejich předmět/osobu dodavatele posoudit jako právní služby, což se dle obviněného týká nejenom šetřených plnění (obviněný zmiňuje objednací listy č. 544/2023–81, 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56, 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56, 133/2024, 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56 a 338/2024), ale i plnění využitých pro stanovení předpokládaných hodnot (plnění za předcházejících 12 měsíců).

22. Obviněný rovněž uvádí, že „ne všechna plnění uvedená ve výrokové části příkazu, která lze považovat za právní služby, mají pravidelnou povahu, neboť tyto činnosti MMR primárně vykonává prostřednictvím svých zaměstnanců. Nastávají však situace, kdy MMR potřebuje právní služby právě nad rozsah, které plní svými zaměstnanci. Důvod může být jak personální, tak odborný. V takovém případě jde o samostatná plnění, která nemají pravidelnou povahu, resp. jedná se o plnění, u nichž se posuzuje funkční a časová souvislost.“. V této souvislosti obviněný odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci sp. zn. ÚOHS-R0001/2025/VZ.

23. Obviněný je taktéž přesvědčen, že „by měly být sčítány veřejné zakázky podle jednotlivých kompetencí, resp. oborů (tj. například sčítat jen zakázky, které se týkají stavebního práva). Vedle toho jistě existují zakázky, které jsou zadávány nahodile a jejichž předmětem jsou aktuálně vzniklé, nepředvídané potřeby.“.

Další průběh správního řízení

24. Usnesením ze dne 28. 5. 2025 stanovil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

25. Dne 4. 6. 2025 obdržel Úřad sdělení obviněného, že v plném rozsahu odkazuje na své vyjádření ze dne 23. 5. 2025.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

26. Úřad přezkoumal na základě § 248 a násl. ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména jednotlivých smluvních vztahů a faktur na jejich základě vystavených a vyjádření obviněného rozhodl o spáchání (pokračování v) přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona obviněným.

27. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Relevantní ustanovení právních předpisů

28. Podle § 2 odst. 1 zákona se zadáním veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. Pro účely tohoto zákona se za smlouvu považuje také zápis mezi organizačními složkami státu podle zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, pokud je jeho předmětem úplatné poskytování dodávek, služeb nebo stavebních prací. Za zadání veřejné zakázky se nepovažuje uzavření smlouvy, kterou se zakládá pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah, nebo smlouvy upravující spolupráci zadavatele při zadávání veřejné zakázky podle § 7 až 12 zákona, § 155, 156, 189 a 190 zákona.

29. Podle § 2 odst. 3 zákona je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále stanoveno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadána na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.

30. Podle § 3 zákona se zadávacím řízením pro účely tohoto zákona rozumí

a)             zjednodušené podlimitní řízení,

b)             otevřené řízení,

c)             užší řízení,

d)             jednací řízení s uveřejněním,

e)             jednací řízení bez uveřejnění,

f)              řízení se soutěžním dialogem,

g)             řízení o inovačním partnerství,

h)             koncesní řízení, nebo

i)               řízení pro zadání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.

31. Podle § 14 odst. 2 zákona veřejnou zakázkou na služby je veřejná zakázka, jejímž předmětem je poskytování jiných činností, než uvedených v § 14 odst. 3 zákona.

32. Podle § 16 odst. 1 zákona zadavatel stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky je zadavatelem předpokládaná výše úplaty za plnění veřejné zakázky vyjádřená v penězích. Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se nezahrnuje daň z přidané hodnoty.

33. Podle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.

34. Podle § 19 odst. 1 zákona předpokládaná hodnota veřejné zakázky, jejímž předmětem jsou pravidelně pořizované nebo trvající dodávky nebo služby, se stanoví jako

a)             skutečná cena uhrazená zadavatelem za dodávky nebo služby stejného druhu během předcházejících 12 měsíců nebo předchozího účetního období, které je delší než 12 měsíců, upravená o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců, nebo

b)             součet předpokládaných hodnot jednotlivých dodávek a služeb, které mají být zadavatelem zadány během následujících 12 měsíců nebo v účetním období, které je delší než 12 měsíců, pokud nemá k dispozici údaje podle písmene a).

35. Podle § 19 odst. 2 zákona má-li být smlouva uzavřena na dobu delší než 12 měsíců, upraví se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanovená podle § 19 odst. 1 zákona podle § 20 nebo 21 zákona.

36. Podle § 21 odst. 1 zákona pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na služby, u které se nestanoví celková smluvní cena, je rozhodná předpokládaná výše úplaty

a)             za celou dobu trvání smlouvy, je-li doba trvání smlouvy rovna 48 měsíců nebo kratší,

b)             za 48 měsíců u smlouvy na dobu neurčitou, nebo smlouvy s dobou trvání delší než 48 měsíců.

37. Podle § 25 zákona nadlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo přesahuje finanční limit stanovený nařízením vlády zapracovávajícím příslušné předpisy Evropské unie. Nadlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v nadlimitním režimu podle části čtvrté, pokud není zadávána podle části páté až sedmé, nebo u ní zadavatel neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.

38. Podle § 3 odst. 4 nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném od 1. 1. 2024 (dále jen „nařízení vlády č. 172/2016 Sb.“), finanční limit pro určení nadlimitní veřejné zakázky na služby, u které více než 50 % předpokládané hodnoty tvoří sociální a jiné zvláštní služby podle přílohy č. 4 zákona, činí 18 330 000 Kč, s výjimkou

a)             sektorové veřejné zakázky na služby, u které činí 24 440 000 Kč,

b)             koncese na služby, u které činí 135 348 000 Kč.

39. Podle § 26 odst. 1 zákona podlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.

40. Podle § 27 písm. a) zákona veřejnou zakázkou malého rozsahu je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky na dodávky nebo na služby částce 2 000 000 Kč.

41. Podle § 29 odst. 1 písm. k) zákona zadavatel není povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, jde-li o právní služby,

1. které poskytuje advokát v rámci zastupování klienta v soudním, rozhodčím, smírčím nebo správním řízení před soudem, tribunálem nebo jiným veřejným orgánem nebo v řízení před mezinárodními orgány pro řešení sporů,

2. které poskytuje advokát při přípravě na řízení uvedená v bodě 1, nebo pokud okolnosti nasvědčují tomu, že dotčená věc se s vysokou pravděpodobností stane předmětem řízení uvedeného v bodě 1,

3. které musí poskytovat notář na základě jiného právního předpisu v rámci osvědčování a ověřování listin, nebo

4. při kterých na základě jiného právního předpisu, byť i příležitostně, vykonává dodavatel veřejnou moc.

42. Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté s výjimkou soutěže o návrh, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele, a zadá veřejnou zakázku nebo uzavře rámcovou dohodu.

43. Podle § 7 zákona o přestupcích se pokračováním v přestupku rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.

Zjištěné skutečnosti

44. Obviněný v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 uzavřel s dodavateli smluvní vztahy uvedené v bodu 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí, jejichž předmětem bylo poskytování právních služeb a na jejichž základě uhradil celkem 5 006 969,25 Kč.

45. Z dokumentace poskytnuté obviněným se podává, že obviněný pořizoval právní služby rovněž v předcházejících 12 měsících (tj. od 3. 7. 2022 do 18. 4. 2023) a právní služby (nad rámec smluvních vztahů uvedených v bodu 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí) pořizoval i v šetřeném období^[3], přičemž za všechny právní služby (tj. včetně smluvních vztahů uvedených v bodu 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí) uhradil v období od 3. 7. 2022 do 17. 4. 2024 následující částky:

K postupu obviněného

46. Úřad předně v obecné rovině uvádí, že hlavním účelem zákona je zajištění soutěžního prostředí při zadávání veřejných zakázek s cílem dosáhnout hospodárného nakládání s veřejnými prostředky. Co možná nejširší hospodářské soutěže v právě uvedeném smyslu pak zákon dosahuje tím, že stanoví pro osoby v postavení zadavatele povinnost zadávat veřejné zakázky ve formalizovaném zadávacím řízení, ve kterém je kladen důraz zejm. na jeho transparentní provedení. Úřad tedy uzavírá, že má-li být naplněn hlavní účel zákona, musí zadavatelé postupovat dle § 2 odst. 3 zákona a – nestanoví-li zákon výslovně jinak (např. v případě výjimek dle § 29 zákona) – použít pro zadání veřejné zakázky některý z druhů zadávacího řízení dle § 3 zákona, zásadně tedy řízení otevřené nebo užší (použití ostatních druhů zadávacích řízení je vázáno na splnění zákonných podmínek pro takový postup).

47. Úřad dále uvádí, že zadavatel je povinen k okamžiku zahájení zadávacího řízení stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky, která je určující pro další postup zadavatele, neboť dle její výše (nejde-li o zjednodušený režim dle § 129 zákona) dojde k určení režimu, v němž bude zadávání veřejné zakázky probíhat (nepoužije-li zadavatel dobrovolně přísnějšího režimu). Zákon pak (odhlédneme-li od již zmíněného zjednodušeného režimu) rozlišuje režim podlimitní a režim nadlimitní, popř. veřejné zakázky malého rozsahu.

48. Jsou-li předmětem plnění veřejné zakázky pravidelně pořizované nebo trvající dodávky nebo služby, předpokládaná hodnota veřejné zakázky se pak v souladu s § 19 odst. 1 zákona stanoví jako a) skutečná cena uhrazená zadavatelem za dodávky nebo služby stejného druhu během předcházejících 12 měsíců nebo předchozího účetního období, které je delší než 12 měsíců, upravená o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců, nebo b) součet předpokládaných hodnot jednotlivých dodávek a služeb, které mají být zadavatelem zadány během následujících 12 měsíců nebo v účetním období, které je delší než 12 měsíců, pokud nemá k dispozici údaje podle písmene a).

49. Je-li smlouva uzavírána na dobu delší než 12 měsíců, upraví se předpokládaná hodnota veřejné zakázky podle § 20 zákona nebo § 21 zákona, tzn. v případě veřejné zakázky na služby je pak rozhodná výše předpokládané úplaty za celou dobu trvání smlouvy, je-li doba trvání smlouvy rovna 48 měsíců nebo kratší. Je-li doba trvání smlouvy delší než 48 měsíců, nebo je-li smlouva uzavřena na dobu neurčitou, je pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozhodná výše úplaty za 48 měsíců. K tomu je však nutno – s odkazem na právní názor předsedy Úřadu vyslovený v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0048/2023/VZ, č. j. ÚOHS-20468/2023/162 ze dne 6. 6. 2023 – dodat, že za situace, kdy je ve smlouvě stanovena celková smluvní cena, postup pro výpočet předpokládané hodnoty dle § 21 odst. 1 zákona se neuplatní, a dle předsedy Úřadu je tak „nutné předpokládanou hodnotu vypočítat pouze postupem, který je vymezen v § 19 odst. 1 zákona.“.

50. V šetřeném případě obviněný, jak se podává z bodu 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí, v přezkoumávaném období opakovaně (k uzavření smluvního vztahu docházelo průměrně 1 – 2×/měsíc) pořizoval externí právní služby. Za této situace tak lze jen stěží hovořit o „jednorázovém“ poptávání právních služeb nad rozsah plněný zaměstnanci obviněného a taktéž nelze považovat poptávaná plnění za nepředvídatelná, když se týkají oborů/otázek spadajících do působnosti obviněného jakožto ústředního správního orgánu.

51. V této souvislosti Úřad dodává, že „právními službami“ nejsou myšleny toliko ty právní služby ve smyslu zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, poskytované výhradně advokáty, ale jedná se o právní služby obecně, kdy, jak vyplývá i z usnesení Městského soudu v Praze sp. zn. 9 To 104/2022 ze dne 10. 5. 2022, poskytování právních služeb nelze ztotožňovat s výkonem advokacie. Taktéž komentářová literatura k danému zákonu zmiňuje, že „[a]dvokát není jediným odborníkem, který může poskytovat právní služby. (…) Řadu právních služeb poskytují také komerční právníci a neziskový sektor a český právní řád koneckonců nevylučuje, aby i právní laik poskytl ojedinělou právní poradu nebo zastupoval klienta před soudem jako obecný zmocněnec, (…).“^[4]. K tomu Úřad podotýká, že není rozhodné, jakých konkrétních otázek či problémů se právní služby týkají, rozhodné je, že předmětem šetřených smluvních vztahů je právě poskytování právních služeb. K tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 278/2020–38 ze dne 19. 5. 2021 a č. j. 8 Afs 31/2011–252 ze dne 30. 9. 2011 a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 86/2008–161 ze dne 13. 1. 2011, jejichž závěry jsou z hlediska druhu poptávaného plnění – právních služeb – pro posouzení nyní šetřené věci stěžejní. Lze taktéž odkázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci sp. zn. ÚOHS-R0168/2022/VZ, v němž bylo konstatováno, že „pro aplikaci § 19 odst. 1 zákona není vyžadováno, aby šlo o plnění zcela totožné, ale aby šlo o plnění stejného druhu.“. Lze rovněž uvést, že o právní služby se jedná tehdy, pokud lze obecně dovodit, že právo je klíčovou znalostí, bez které by určitou službu nebylo možno vůbec poskytnout. Jinak řečeno, např. poradenství se stává právní službou tehdy, pokud by šlo o poskytnutí rady, jak konkrétně vyhovět zákonu či co konkrétně z daného zákona vyplývá. Ačkoli u každé služby obecně je nutná určitá znalost právního předpisu, aby bylo možno vypořádat se s požadavky práva (např. znalec musí vědět, jaké požadavky klade zákon na znalecký posudek), u právní služby nepředstavuje znalost práva pouhou doplňkovou znalost tohoto typu, ale naopak středobod poskytovaného plnění (jak je tomu i v šetřeném případě; viz bod 53. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Případné dovozování funkční souvislosti mezi jednotlivými plněními na právní služby (a rozhodovací praxe tuto otázku řešící) pak není na místě, neboť ve vztahu k veřejným zakázkám pravidelné povahy zákon s konceptem funkčního celku nepracuje (v případě těchto zakázek jde o to, zda se jedná o plnění stejného druhu).

52. Zmiňuje-li obviněný, že veřejné zakázky by měly být členěny/sčítány dle jednotlivých kompetencí, resp. oborů, pak s tímto se Úřad neztotožňuje, neboť, jak již bylo několikrát zmíněno, problematika řešená v rámci poskytovaných právních služeb není určující; zde lze dále nad rámec již dříve uvedeného odkázat na výše citované rozhodnutí předsedy Úřadu, v němž bylo rovněž konstatováno: „Podpůrně lze rovněž odkázat i na veřejné zakázky na poskytování právních služeb. I zde se často jedná o různé typy právních služeb pro různé oblasti práva, přesto však i dle judikatury mají být takové právní služby zadávány společně v zadávacím řízení (…).“ Směřovala-li úvaha obviněného k možné aplikaci § 17 odst. 2 zákona pojednávajícího o tzv. provozních jednotkách s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek, pak obviněný v tomto ohledu Úřadu nedoložil žádné dokumenty, z nichž by taková funkční samostatnost jednotlivých útvarů obviněného, která by jim dávala právo veřejné zakázky poptávat, zadávat a obecně o nich rozhodovat samostatně, vyplývala.

53. S ohledem na shora uvedené Úřad uzavírá, že šetřená plnění lze bezpochyby označit za právní služby, neboť předmětem dotčených smluvních vztahů byla plnění spočívající v (v podrobnostech pak Úřad odkazuje na bod 2. odůvodnění tohoto rozhodnutí):

• právních konzultacích z oblasti veřejného stavebního práva a zpracování judikatury z této oblasti (objednací list č. 392/2023),
• poskytování poradenské, řešitelské, expertní a konzultační činnosti v oblasti právního poradenství (smlouva č. j. MMR-51873/2023–14),
• analýze judikatury Nejvyššího správního soudu, krajských soudů a přípravě podkladů a spolupráci při zpracování metodických doporučení vycházejících z předmětné analýzy (objednací list č. 544/2023–81),
• zajištění poradenských služeb v oblasti Národního rámce vzdělávání, kdy předmětem podnikání dodavatele poskytujícího dané služby (OTIDEA LEGAL) je výkon advokacie, který obviněnému fakturoval dle faktury č. 20230269 vystavené dne 31. 10. 2023 za poskytnuté „právní služby“ (objednací list č. 4.1.2/09/OBJ-653/2023/56),
• poskytování právních a konzultačních služeb v oblasti legislativního ukotvení nových bytových společností (objednací list č. 639/2023),
• expertní konzultaci k otázce vertikální spolupráce dle §§ 4 a 11 zákona spočívající v právním posouzení návrhu metodického materiálu obviněného (objednací list č. 659/2023),
• analýze kompetenčních ustanovení právních předpisů, kdy dodavatel je dle obviněného profesionál v oblasti stavebního práva (smlouva č. j. MMR-59047/2023–81),
• poskytování právní podpory v souvislosti s přípravou novely zákona o zadávání veřejných zakázek (objednací list č. 722/2023),
• poskytování poradenské, řešitelské, expertní a konzultační činnosti v oblasti stavebního zákona a souvisejících agend, kdy obviněný požadoval, aby dodavatel disponoval zkušeností s právním poradenstvím v oblasti stavebního práva (smlouva č. j. MMR-86186/2023–14)
• poskytování poradenské, řešitelské, expertní a konzultační činnosti v oblasti právního poradenství (smlouva č. j. MMR-86183/2023–14),
• poradenství v oblasti Národní strategie veřejného zadávání poskytované advokátkou, která byla vybrána mj. s ohledem na to, že „se specializuje na poradenství v oblasti legislativních návrhů, které z Národní strategie plynou“ (objednací list č. 4.1.2/8558/01/OBJ-32/2024/56),
• konzultačních službách v souvislosti se zpracováním novely zákona o podpoře regionálního rozvoje včetně spolupráce při vypořádávání připomínek obdržených v rámci legislativního procesu, přičemž se dle obviněného jedná o specifickou oblast správního práva (objednací list č. 133/2024),
• poskytování odborných legislativních služeb v souvislosti se záměrem reformy právní úpravy zadávání veřejných zakázek (č. smlouvy v CES: 6531),
• zajištění poradenských služeb v oblasti veřejné podpory zahrnující mj. rešerše právních předpisů a rozhodovací praxe Evropské komise a soudních dvorů (objednací list č. 2.10/půjčka/03/OBJ-208/2024/56),
• poskytování konzultační a odborné pomoci (popř. právních rozborů) při navazujících pracích v rámci přípravy ne/legislativních materiálů souvisejících s návrhem zákona o vyvlastnění apod., kdy dodavatel daného plnění je dle obviněného klíčovým legislativním expertem, který se podílel na tvorbě zákona i jeho legislativním zpracování (objednací list č. 287/2024),
• přípravě odborných textů, které budou zaměřené na aplikaci veřejného a soukromého práva stavebního v praxi, a přípravě a publikaci judikátů a vysvětlivek se zřetelem na nové normativní úpravy harmonizující právní řád ČR s právem EU, kdy je zřejmé, že vedle nakladatelského aspektu tohoto plnění musí dodavatel disponovat i obšírnými znalostmi právních předpisů, aby byl schopen obsah judikatury vyhodnotit, vybrat ji k publikaci a připravit předmětné vysvětlivky (objednací list č. 338/2024).

54. Právní služby pořizované obviněným i v předcházejících 12 měsících (k tomu viz bod 45. odůvodnění tohoto rozhodnutí) lze bezpochyby (i ve světle výše uvedené judikatury) považovat za služby stejného druhu ve smyslu § 19 zákona. Uvádí-li obviněný, že ne všechna plnění využitá pro vypočet předpokládaných hodnot šetřených veřejných zakázek lze považovat za právní služby, Úřad k tomu pouze poznamenává, že obviněný dané tvrzení nikterak nekonkretizuje, přičemž je rovněž nutno akcentovat, že Úřad v této věci vycházel z přehledu úhrad za právní služby poskytnutého samotným obviněným (tzn. přímo obviněný poskytl Úřadu přehled úhrad za plnění, která sám identifikoval jako právní služby).

55. Jednotlivé smluvní vztahy specifikované v bodu 1. odůvodnění tohoto rozhodnutí tak představují veřejné zakázky, jejichž předmětem jsou pravidelně pořizované služby ve smyslu § 14 odst. 2 zákona, přičemž je nepodstatné, o jaké konkrétní právní služby se jedná a jaké jsou důvody pro jejich pořízení (myšleno z hlediska obviněným tvrzených personálních či odborných důvodů). K tomu je třeba dále dodat, že smlouva na veřejnou zakázku, resp. její zadání nemusí být zachyceno v rámci (jednoho) „standardizovaného“ dokumentu, ale projevy vůle zadavatele a dodavatele směřující k jejímu uzavření mohou být obsaženy v různých dokumentech; typicky může jít o objednávku zadavatele a její akceptaci ze strany dodavatele.

56. Úřad s ohledem na § 19 odst. 1 písm. a) zákona provedl výpočet předpokládané hodnoty u jednotlivých veřejných zakázek (viz tabulka níže), přičemž při tomto výpočtu vycházel v souladu s dotčeným ustanovením zákona z ceny, kterou obviněný uhradil za právní služby během 12 měsíců předcházejících zadání každé jednotlivé veřejné zakázky. Ve vztahu ke každé jednotlivé (zadané) veřejné zakázce tak Úřad pro účely stanovení předpokládané hodnoty sečetl částky, které obviněný uhradil za právní služby za 12 měsíců předcházejících datu zadání příslušné veřejné zakázky (bylo-li datum zadání veřejné zakázky např. 9. 8. 2023, pak pro stanovení předpokládané hodnoty této veřejné zakázky Úřad sečetl všechny platby uhrazené za právní služby v období od 9. 8. 2022 do 8. 8. 2023). Byla-li by smlouva uzavřena na dobu delší než 12 měsíců a současně neobsahovala ujednání o celkové smluvní ceně, upravil by Úřad v souladu s § 19 odst. 2 zákona předpokládanou hodnotu veřejné zakázky dle § 21 zákona (k tomu též bod 49. odůvodnění tohoto rozhodnutí).

57. Co se týká určení délky trvání smluvního vztahu (tj. posouzení, zda je smlouva uzavřena na dobu určitou či neurčitou), zde Úřad vycházel zejména z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo 1932/2018 ze dne 12. 12. 2018 navazujícího na předešlou praxi dotčeného soudu, v němž soud judikoval, že „[i] za současné právní úpravy lze dobu trvání nájemního poměru sjednaného na dobu určitou dohodnout nejen uvedením určitého časového období (např. měsíců), popř. uvedením konkrétního dne, k němuž nájemní poměr zanikne, ale i tak, že ji lze vázat na konkrétním datem neurčitelnou objektivně zjistitelnou skutečnost, z níž je možné bez pochyb zjistit, kdy nájemní poměr skončí, přičemž v době sjednání takovéto dohody nemusí mít účastníci jistotu, kdy takto sjednaná doba uplyne, je však jisté, že tato skutečnost nastane.“.

58. Z uvedeného lze tedy dovodit, že za smlouvu na dobu určitou lze považovat i takovou smlouvu, která sice neobsahuje konkrétní datum konce jejího trvání, nicméně z ní vyplývá, že v budoucnu v určitém okamžiku zanikne, a to splněním určitého/srozu­mitelně v ní vymezeného závazku, který nemá trvající nebo opakující se charakter. Na daném posouzení pak s ohledem na § 555 zákona č. 89/2012 Sb., občanských zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ničeho nemění ani skutečnost, že smlouva může obsahovat ujednání o tom, že je uzavřena na dobu neurčitou, neboť při takovém posouzení by se vycházelo z jejího celkového obsahu. V situaci, kdy by Úřad dospěl k závěru, že se sice jedná o smlouvu na dobu určitou, avšak tuto dobu nelze zcela přesně určit, Úřad by při výpočtu předpokládané hodnoty veřejné zakázky kalkuloval s hodnotu 1 rok (12 měsíců), neboť takový výklad je pro obviněného nejpříznivější. Byla-li doba trvání smluvního vztahu kratší než 12 měsíců, je pro zjednodušení/přeh­lednost níže uvedené tabulky uvedena doba 1 rok (protože z hlediska výpočtu předpokládané hodnoty veřejné zakázky podle § 19 zákona není rozhodné, zda byla smlouva uzavřena na dobu jednoho roku nebo dobu kratší).

59. Z obsahu šetřených smluv se podává, že jejich naprostá většina byla uzavřena na dobu kratší než 1 rok, příp. byla doba plnění „ohraničena“ vyčerpáním finančního limitu, k němuž došlo před uplynutím doby 1 roku, ev. smlouva obsahuje ujednání o celkové smluvní ceně (viz tabulka níže), pročež je tedy ve všech případech uvedena doba trvání smluvního vztahu v délce 1 roku.

60. Z výše uvedeného vyplývá, že u všech uvedených veřejných zakázek přesahuje jejich předpokládaná hodnota limit 2 mil. Kč dle § 27 písm. a) zákona pro veřejnou zakázku malého rozsahu^[7] [ve všech případech se tak jedná o podlimitní veřejnou zakázku na služby – viz limit dle nařízení vlády č. 172/2016 Sb. účinného v době, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku (18. 4. 2024) – bod 38. odůvodnění tohoto rozhodnutí], z čehož se podává, že ve vztahu ke každé z těchto veřejných zakázek byl obviněný povinen postupovat dle § 2 odst. 3 zákona, tj. zakázku zadat v zadávacím řízení dle § 3 zákona nebo postupovat jiným zákonem aprobovaným postupem (např. nejprve uzavřít postupem dle zákona rámcovou dohodu a následně zadávat veřejné zakázky v jejich rámci). Vzhledem k tomu, že obviněný tak neučinil, a tento postup tedy mohl mít vliv na výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit, že v případě postupu dle zákona mohl obviněný obdržet od jiného dodavatele výhodnější nabídku, není pochyb o tom, že jednání obviněného naplňuje znaky skutkové podstaty přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

61. K tomu Úřad dále uvádí, že postup obviněného spočívající v pořizování právních služeb v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 je jednáním, jehož jednotlivé dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem (pořizování právních služeb dle aktuální potřeby bez provedení zadávacího řízení), každý sám o sobě naplnil skutkovou podstatu stejného přestupku [§ 268 odst. 1 písm. a) zákona] a jsou spojeny stejným způsobem provedení (pořizování právních služeb na základě jednotlivých objednávek či smluv), blízkou souvislostí časovou (odstup mezi jednotlivými po sobě následujícími útoky se zpravidla pohybuje v řádech týdnů/měsíců) a souvislostí v předmětu útoku (opakované pořizování právních služeb, tj. zadávání veřejných zakázek na služby bez provedení zadávacího řízení), pročež tedy postup obviněného naplňuje znaky pokračování v přestupku dle § 7 zákona o přestupcích.

62. S ohledem tedy na vše shora uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí – uložení pokuty

63. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu (pokračování v) přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

64. Podle § 270 odst. 3 písm. a) zákona promlčecí doba činí 5 let u přestupků podle § 268 zákona.

65. Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích počíná promlčecí doba běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

66. Podle § 31 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet u pokračujícího přestupku dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku.

67. Podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích se promlčecí doba přerušuje vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným; je-li prvním úkonem v řízení vydání příkazu, přerušuje se běh promlčecí doby jeho doručením.

68. V návaznosti na výše uvedené Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 270 odst. 3 písm. a) zákona. Ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 18. 4. 2024 uzavřením poslední smlouvy (objednávky) na poskytnutí právních služeb v rámci šetřeného období. Příkaz, jímž bylo zahájeno předmětné správní řízení, byl vydán a obviněnému doručen dne 6. 5. 2025.

69. Z výše uvedeného tak vyplývá, že promlčecí doba dle § 270 odst. 3 písm. a) zákona ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula a odpovědnost obviněného za přestupek nezanikla.

70. Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona, nepoužije-li se postup podle § 268 odst. 3 nebo 5 zákona, uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 0­00 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) až e) zákona.

71. Úřad uvádí, že za přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí lze obviněnému uložit správní trest pokuty ve výši do 500 697,– Kč po zaokrouhlení (10 % z celkové ceny plnění pravidelně pořizovaného v období od 3. 7. 2023 do 18. 4. 2024 postupem mimo zadávací řízení ve výši 5 006 969,25 Kč).

72. Podle § 37 písm. a), c), g) a i) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, u právnické nebo podnikající fyzické osoby k povaze její činnosti a u pokračujícího, trvajícího a hromadného přestupku k tomu, zda k části jednání, jímž byl přestupek spáchán, došlo za účinnosti zákona, který za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který byl účinný při dokončení tohoto jednání.

73. Podle § 38 zákona o přestupcích je povaha a závažnost přestupku dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, okolnostmi jeho spáchání a počtem jednotlivých dílčích útoků, které tvoří pokračování v přestupku (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).

74. Pokud jde o význam pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku tedy není hlavním kritériem skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

75. V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že v šetřeném případě nedošlo k zákonem předvídanému postupu spočívajícímu v zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem, čímž došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže při zadávání veřejných zakázek. Právě tento právem chráněný zájem lze považovat za esenciální předpoklad hospodárného vynakládání veřejných prostředků, jelikož jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů či rozhodovací praxe Úřadu, prostřednictvím férové hospodářské soutěže je dosahováno cíle a smyslu úpravy práva veřejných zakázek, tedy efektivního vynakládání veřejných prostředků. Jinými slovy, jestliže je cílem zákona zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky a jestliže zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli (k tomu blíže srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 20/2008 ze dne 5. 6. 2008), je třeba jednání obviněného, který nepostupoval při poptávání předmětu plnění v zadávacím řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem, označit (v šetřeném případě rovněž při zohlednění počtu jednotlivých dílčích útoků, které tvoří pokračování v přestupku) za typově jedno z vůbec nejzávažnějších.

76. Úřad dále při zvažování výše pokuty přihlédl k následkům spáchání přestupku. Obviněný v daném případě nezákonným postupem omezil okruh potenciálních dodavatelů veřejných zakázek, resp. negativně zasáhl do konkurenčního prostředí v daném odvětví. Přitom nelze vyloučit, že nabídka jiného dodavatele mohla být pro obviněného ekonomicky výhodnější, a tudíž že došlo k nehospodárnému výdeji veřejných prostředků.

77. Úřad při stanovení výše pokuty neshledal žádné další přitěžující nebo polehčující okolnosti.

78. Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl k povaze činnosti obviněného a v souladu s § 37 písm. i) zákona o přestupcích rovněž ověřil, že k žádné části jednání, jímž byl přestupek spáchán, nedošlo za účinnosti zákona, který za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který byl účinný při dokončení tohoto jednání.

79. Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 28/2009–62 ze dne 18. 6. 2009, popřípadě rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 245/2015–33 ze dne 16. 8. 2016. V prvně uvedeném rozsudku soud dovodil, že „při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008–67, dle něhož ˌpoužití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.‚“. Soud dále pokračuje tak, že „[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh ˌje dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení‘ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).“. Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).

80. Úřad se tedy zabýval otázkou, zda přestupek, za který je obviněnému ukládána sankce, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil právě projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.

81. Z úřední činnosti je Úřadu známo, že

o dne 28. 5. 2024 vydal rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0278/2024/VZ, č. j. ÚOHS-21560/2024/500, kterým obviněnému uložil pokutu ve výši 15 000,– Kč^[8] za spáchání přestupku podle § 269 odst. 1 písm. e) zákona, a

o dne 2. 9. 2024 vydal rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0491/2024/VZ, č. j. ÚOHS-33495/2024/500, kterým obviněnému uložil pokutu ve výši 1 000 000,– Kč za spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona,

o dne 27. 11. 2024 vydal rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0720/2024/VZ, č. j. ÚOHS-45168/2024/500, kterým obviněnému uložil pokutu ve výši 150 000,– Kč za spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona,

o dne 29. 5. 2025 vydal rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0255/2025/VZ, č. j. ÚOHS-19824/2025/500, kterým obviněnému uložil pokutu ve výši 200 000,– Kč za spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

82. S ohledem na výše uvedené Úřad přikročil k uplatnění institutu souhrnného trestu, a to způsobem, který se Úřadu jeví v oblasti správního práva jako jediný možný, kdy nevzniká riziko, že by se Úřad jako správní orgán dopustil nedodržení zásady legality zakotvené v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

83. Pokud by měl Úřad uložit obviněnému pokutu za všechny přestupky a nemá-li zároveň v tomto správním řízení zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“ (tj. výrok ukládající konkrétní pokutu za spáchání přestupků uvedených v bodu 81. odůvodnění tohoto rozhodnutí), lze absorpční zásadu ve formě uplatnění pravidel pro ukládání souhrnného trestu aplikovat pouze tím způsobem, že Úřad v rámci uložení sankce za projednávaný přestupek zohlední předchozí uložené pokuty, tj. pokuty uložené rozhodnutími uvedenými v bodu 81. odůvodnění tohoto rozhodnutí za spáchání tam uvedených přestupků. Uvedené skutečnosti tedy Úřad zohlednil při stanovení výše pokuty.

84. Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť vychází z maximy, že není přípustné uložit takovou pokutu, která má likvidační charakter v tom smyslu, že by „zmařila“ samu ekonomickou podstatu obviněného. Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2025^[9] vyplývá, že obviněný kalkuluje s příjmy ve výši 7 436 444 942,– Kč. Na základě výše uvedeného Úřad konstatuje, že vyměřenou výši pokuty nelze v tomto případě považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného (a v tomto smyslu nespravedlivou).

85. V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená pokuta projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení pokuty. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.

86. S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

87. Pokuta uložená ve výroku II. tohoto rozhodnutí je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754–17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

K výroku III. tohoto rozhodnutí – náklady řízení

88. Podle § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok o náhradě nákladů řízení.

89. Podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích správní orgán uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.

90. Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje, musel správní orgán vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.

91. Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 2 500 Kč.

92. Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného, a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve výši stanovené vyhláškou. Z toho důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.

93. Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 19–24825621/0710, variabilní symbol 2025000331.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy