ÚOHS-R0096/2025/VZ-31760/2025/161

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 11. 7. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne navrhovatelem

• Bozankaya Raylı Sistemler A. Ş., IČO 315616, se sídlem Ahi Evran OSB Mah. Artuklular Sok. No: 3 A/2, Sincan Ankara, Turecká republika, ve správním řízení zastoupeným společností Mazel a partneři, advokátní kancelář, s. r. o., IČO 08164258, se sídlem Belgická 276/20, 120 00 Praha,

proti výroku II rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 26. 6. 2025, č. j. ÚOHS-23875/2025/500 vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ ve věci přezkoumání úkonů zadavatele

• Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, IČO 00005886, se sídlem Sokolovská 42/217, 190 00 Praha, ve správním řízení zastoupeného JUDr. Tomášem Tomšíčkem, advokátem, ev. č. ČAK 10451, se sídlem Vlastina 602/23, 323 00 Plzeň,

učiněných v otevřeném řízení zahájeném za účelem uzavření rámcové dohody „Rámcová dohoda na nákup až 180 ks bateriových trolejbusů“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 31. 1. 2025 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 3. 2. 2025 pod ev. č. Z2025–007248, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 4. 2. 2025 pod ev. č. 74531–2025, ve znění pozdějších oprav,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád na základě návrhu rozkladové komise, jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 26. 6. 2025, č. j. ÚOHS-23875/2025/500 vydané ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ ve výroku II

ruším

a věc

vracím

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

Odůvodnění

I.            Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Zadavatel dne 31. 1. 2025 zahájil zadávací řízení na uzavření rámcové dohody na nákup až 180 ks bateriových trolejbusů (dále jen „zadávací řízení“ nebo „veřejná zakázka“). Zadávací podmínky tohoto zadávacího řízení napadl návrhem ze dne 2. 5. 2025 navrhovatel a domáhá se zrušení zadávacího řízení z důvodu jejich nezákonnosti. Dnem, kdy Úřad obdržel návrh, bylo zahájeno správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele dle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon“) ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).

II.           Napadené rozhodnutí

2. Dne 26. 6. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ, č. j. ÚOHS23875/2025/­500 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým rozhodl o návrhu navrhovatele tak, že výrokem I návrh zamítl podle § 265 písm. a) zákona, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření ve vztahu k zadávací podmínce zamezující v účasti v zadávacím řízení dodavatelům ze třetích zemí, a výrokem II návrh zamítl podle § 265 písm. b) zákona, neboť navrhovatel neměl k podání návrhu v této části aktivní legitimaci k podání návrhu v důsledku zadávací podmínky zamezující účasti dodavatelů ze třetích zemí v zadávacím řízení.

3. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad dovodil, že navrhovatel je dodavatelem, jemuž svědčí aktivní legitimace k obraně proti zadávací podmínce zamezující účasti v zadávacím řízení dodavatelům ze třetích zemí. Tuto zadávací podmínku Úřad nicméně shledal zákonnou, konkrétně souladnou s § 6 odst. 3 zákona a rozsudkem SDEU C-652/22 vydaným ve věci C-652/22 Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret.

4. V návaznosti na své úvahy ohledně výroku I napadeného rozhodnutí pak Úřad konstatoval, že dodavatel vystupoval při podání námitek a návrhu jako dodavatel. Ten je však zadávacími podmínkami vyloučen z účasti v zadávacím řízení, proto mu jejich nastavením nemůže hrozit vznik újmy.

III.         Rozklad navrhovatele

5. Dne 11. 7. 2025 podal navrhovatel Úřadu rozklad proti výroku II napadeného rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 26. 6. 2025. Rozklad byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

6. Navrhovatel namítá, že výrok II napadeného rozhodnutí je postaven na nesprávně zjištěném skutkovém stavu a z něj dovozeném nesprávném právním posouzení, a to co do existence újmy v souvislosti s napadenými částmi zadávacích podmínek a od ní odvislé aktivní legitimace k podání námitek potažmo návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele.

7. Navrhovatel uvádí, že nikdy nevyslovil ani implicitně nevyjádřil, že v souvislosti s dotčenou veřejnou zakázku směřoval k postavení účastníka zadávacího řízení ve smyslu dodavatele, ale od samého počátku deklaroval záměr „podílet se na plnění veřejné zakázky“, tj. např. v postavení poddodavatele.

8. Ze skutečnosti, že jedna zadávací podmínka je napadána z pozice dodavatele, nelze dovozovat, že z této pozice jsou napadány i ostatní podmínky. Pro takový závěr nejsou v podání navrhovatele předpoklady.

9. Navrhovatel odkazuje na rozhodovací praxi, v jejímž rámci byla aktivní legitimace k podání návrhu na zahájení řízení o přezkumu úkonů zadavatele přiznána i subjektům, které se o veřejnou zakázku ucházely z pozice poddodavatelů.

10. Navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí ve výroku II zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil Úřadu k novému projednání. 

Vyjádření zadavatele k rozkladu

11. Zadavatel se k rozkladu navrhovatele vyjádřil dne 17. 7. 2025 tak, že navrhovatel do zadávacího řízení nevstupoval s úmyslem být poddodavatelem. Takový úmysl pojmenoval až v situaci, kdy nabyl dojmu, že by oslabil svou pozici ve správním řízení. Navrhovatel navíc brojil proti zadávací podmínce týkající se jen dodavatelů. Svou součinnost s jiným evropským dodavatelem předem nehlásil ani nepopsal újmu spočívající ve ztrátě poddodavatelské možnosti.

12. Zadavatel cituje rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci ÚOHS-R0119/2022/VZ, kde předseda Úřadu uvádí, že zamýšlený poddodavatel měl svého hlavního dodavatele označit a popsat budoucí spolupráci.

13. Zadavatel upozorňuje na to, že úmysl účastnit se zadávacího řízení jako poddodavatel své dceřiné společnosti v Německu svědčí o úmyslu obejít § 6 odst. 3 zákona.

14. Újma navrhovateli nehrozí vzniknout i proto, že jeho podíl na plnění veřejné zakázky přesáhne 50 % z celkové hodnoty nabízených dodávek. Z tohoto důvodu může být dodavatel, jemuž bude navrhovatel sloužit jako poddodavatel, ze zadávacího řízení vyloučen. Pak je ale vznik újmy pouze hypotetický.

15. Zadavatel je tak přesvědčen, že aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu by nebyla dána, ani kdyby od počátku vystupoval jako poddodavatel. Proto zadavatel navrhuje, aby byl rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno.

IV.        Řízení o rozkladu

16. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87
a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

17. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, ta však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, přičemž byl přijat následující závěr.

18. Úřad napadeným rozhodnutím nerozhodl správně a v souladu se zákonem, neboť nesprávně posoudil aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu. Z tohoto důvodu je nutno napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k dalšímu řízení, v jehož rámci Úřad rozhodne o dosud meritorně neprojednané části návrhu.

V.          K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí

19. Napadené rozhodnutí je vystavěno na tom, že navrhovatel je jistě dodavatelem dle § 5 zákona, tedy je tím, kdo nabízí poskytnutí dodávek. Jeho návrh byl dle Úřadu podán jakožto relevantním dodavatelem a navrhovatel se zjevně hodlal šetřeného zadávacího řízení účastnit v pozici dodavatele[1]. Pokud pak navrhovatel ve vyjádření k podkladům rozhodnutí uvádí, že je potenciálně schopen realizovat předmět plnění veřejné zakázky v pozici poddodavatele, pak takovou argumentaci Úřad odmítá jakožto opožděnou, která měla být již obsahem podaných námitek. Vzhledem k tomu, že navrhovatel vystupoval při podání námitek a návrhu z pozice dodavatele, byl z účasti v zadávacím řízení vyloučen zadávací podmínkou 2.2 vylučující z účasti v zadávacím řízení dodavatele ze třetích zemí. Navrhovateli, který se nemůže účastnit jako dodavatel zadávacího řízení, nehrozí v důsledku nastavení zadávacích podmínek vznik újmy, proto není k obraně proti zadávacím podmínkám aktivně legitimován.

20. Předestřený přístup k posouzení aktivní legitimace nepovažuji za správný a souladný s dosavadní rozhodovací prací.

21. Aktivní legitimace je podmínkou řízení, resp. podmínkou věcného rozhodnutí o návrhu a její ne/existencí se Úřad z povahy věci zabývá v průběhu celého správního řízení. Tvrzení ohledně aktivní legitimace nejsou povinnou náležitostí námitek proti úkonu zadavatele ani návrhu na zahájení řízení (srov. § 241 a § 251 zákona) a nejsou stíhána koncentrací řízení[2].

22. Bylo opakovaně vyslovováno a soudy aprobováno, že aktivní legitimaci k podání námitek potažmo návrhu je nutno vykládat extenzivně, neboť je žádoucí, aby přezkumné řízení před Úřadem bylo dostupné co nejširšímu okruhu dodavatelů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 5 Afs 48/2013–272). To platí pro všechny formy účasti dodavatele na plnění zakázky: ať již samostatně na základě své vlastní nabídky či ve spolupráci s dalšími dodavateli na základě podání společné nabídky nebo v pozici poddodavatele.

23. Aktivní legitimaci má zásadně dodavatel, kterému hrozí nebo vznikla újma v důsledku určitého postupu zadavatele. Vzhledem k tomu, že zadavatel vyloučil z účasti v zadávacím řízení dodavatele mimo určitý geografický a právní prostor, nemůže se navrhovatel účastnit zadávacího řízení jako dodavatel. Účast navrhovatele v zadávacím řízení tak přichází v úvahu v postavení poddodavatele. Rozhodovací praxe pak za dodavatele považuje i poddodavatele, neboť i ten ve smyslu § 5 zákona je subjektem který nabízí zboží, služby či práce, které jsou předmětem plnění (i části) veřejné zakázky.

24. K újmě poddodavatele Úřad již v minulosti dovodil[3], že mu může hrozit či vzniknout v důsledku nemožnosti dosáhnout zisk z poddodavatelského vztahu, neboť v důsledku nezákonného nastavení zadávacích podmínek ztratí možnost s dodavatelem uzavřít poddodavatelskou smlouvu na plnění části předmětu veřejné zakázky. Úřad rovněž vyslovil, že aktivní legitimace nesvědčí každému dodavateli, který může vystupovat jako poddodavatel. Vždy je třeba zvažovat, o jaké poddodavatelské plnění se jedná z hlediska jeho charakteru (generické – např. písek nebo cihly vs. unikátní – vysoce customizované a na míru vyráběné přístroje apod.), významu pro plnění veřejné zakázky, nakolik výběr poddodavatele záleží na dodavateli, nakolik do něj svými velmi konkrétními požadavky zasahuje zadavatel apod.

25. V nyní šetřeném případě zadavatel účast osob z nepokrytých třetích zemí vyloučil v podobě dodavatelů. Z toho musí vycházet i Úřad při své přezkumné činnosti. Pokud účast navrhovatele nebyla na veřejné zakázce zcela vyloučena, může se také v tomu odpovídajícím rozsahu domáhat vnitrostátních ustanovení o přezkumu, neboť připadá v úvahu jeho účast na veřejné zakázce jako poddodavatele. K závěru, že mu hrozí újma z důvodu nemožnosti plnit takovou část plnění zakázky, která by odpovídala jeho účasti jako poddodavatele, postačí jeho potenciální schopnost takovou část splnit. Účelem institutu aktivní legitimace totiž není detailně prověřit reálné možnosti navrhovatele veřejnou zakázku plnit, nýbrž posoudit toliko, zda nejde o navrhovatele zcela zjevně neoprávněného (např. pro nedostatek podnikatelského oprávnění).

26. V posuzované věci je předmětem veřejné zakázky dodávka trolejbusů. Navrhovatel v námitkách specifikoval újmu[4] v podobě nemožnosti podílet se na plnění veřejné zakázky. V návrhu pak navrhovatel specifikoval zadávací podmínky a důvody, pro které je považuje za nezákonné, a zopakoval, že jimi zadavatel nedůvodně omezuje soutěž a diskriminuje navrhovatele a další dodavatele v jemu podobném postavení a navrhovateli způsobuje újmu popsanou v námitkách, tedy v podobě nemožnosti se podílet na plnění veřejné zakázky. Ve vyjádření k podkladům rozhodnutí navrhovatel doplnil, že je schopen se zadávacího řízení účastnit i v pozici poddodavatele své dceřiné společnosti se sídlem v Německu nebo s jinými spolupracujícími dodavateli, avšak v důsledku nezákonných zadávacích podmínek se na plnění veřejné zakázky nemůže podílet.

27. Navrhovatel je dodavatelem v oblasti, na kterou cílí zadavatelova poptávka v zadávacím řízení, to není ostatně zpochybňováno. Navrhovatel může být i poddodavatelem plnění, jak uvedl ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí, neboť je schopen být poddodavatelem specifické části plnění, navrhovatel označil i případného hlavního dodavatele. Příčinná souvislost mezi tvrzenou újmou či její hrozbou a namítaným postupem se má za prokázanou již tehdy, pokud je zjevné, že napadená zadávací podmínka obecně může vést k následku, jenž navrhovatel označuje jako újmu. To je v posuzované věci splněno: stanovením nepřiměřených zadávacích podmínek navrhovateli nepochybně mohla vzniknout újma v podobě ušlého zisku.

28. K rozkladu navrhovatele se vyjádřil zadavatel, přičemž k námitkám jeho vyjádření na okraj uvádím, že pro posouzení aktivní legitimace není rozhodné, že navrhovatel se již v návrhu či námitkách neoznačil výslovně jako poddodavatel, neboť takové tvrzení není – jak bylo výše řečeno – povinnou součástí těchto dokumentů. Navrhovatel svou újmu popisoval jako „nemožnost podílet se na plnění veřejné zakázky“, což je popis, který poddodavatelství rozhodně nevylučuje, naopak implikuje, že navrhovatel nemíní veřejnou zakázku plnit sám.

29. Na tomto místě dlužno podotknout, že zadavatel aktivní legitimaci navrhovatele v rozhodnutí o námitkách nezpochybnil, naopak jej poučil, že může proti rozhodnutí o námitkách (v němž se zadavatel věcně zabýval námitkami proti zadávacím podmínkám) podat návrh k Úřadu.  

30. Pokud zadavatel namítá, že poddodavatel měl svého hlavního dodavatele označit a popsat budoucí spolupráci, pak takovýto požadavek vyvstává ve správním řízení, pokud jsou pochybnosti o aktivní legitimaci. Rozhodnutí, na něž zadavatel odkazuje, sp. zn. ÚOHS-R0119/2022/VZ, je rozhodnutím ve věci, v níž panovaly pochybnosti o tom, zda je navrhovatel vůbec dodavatelem, potažmo dodavatelem, jemuž by v důsledku postupu zadavatele mohla vzniknout újma.

31. Namítá-li zadavatel, že navrhovatelův úmysl účastnit se zadávacího řízení jako poddodavatel své dceřiné společnosti v Německu svědčí o úmyslu obejít § 6 odst. 3 zákona, pak ani v tomto nelze zadavateli přisvědčit. Z § 6 odst. 3 zákona nevyplývají dodavateli žádné povinnosti, toto ustanovení cílí na zadavatele a ukládá jim povinnost neomezovat účast v zadávacích řízeních dodavatelům z taxativně vymezených zemí.

32. Ohledně skutečnosti, že může být na základě § 168 zákona ze zadávacího řízení vyloučen dodavatel, jemuž bude navrhovatel sloužit jako poddodavatel, uvádím, že tomu tak být může, avšak tato okolnost není součástí přezkumu aktivní legitimace v současné fázi zadávacího či správního řízení.

33. Na základě všeho výše uvedeného jsem tedy dospěl k závěru, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání návrhu na přezkum zadávacích podmínek v posuzované věci. O aktivní legitimaci navrhovatele neměl ostatně pochybnosti ani Úřad, když v paralelně vedeném správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0316/2025/VZ posoudil aktivní legitimaci navrhovatele právě opačně od napadeného rozhodnutí.

VI.        Závěr

34. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nepostupoval v souladu se zákonem a se správními předpisy, je třeba konstatovat, že nastaly zákonné podmínky pro zrušení výroku II napadeného rozhodnutí a vrácení věci v této části k novému projednání podle § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Úřad bude při novém rozhodnutí ve věci vázán právním názorem vyjádřeným v tomto rozhodnutí.

35. V rámci druhostupňového řízení zde není možné přistoupit k věcnému přezkumu zadávacích podmínek, neboť by tím účastníkům řízení vznikla újma v podobě ztráty opravného prostředku [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Z tohoto důvodu není možné ve věci rozhodnout ve druhém správní stupni a je namístě věc vrátit Úřadu k dalšímu řízení.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

1. JUDr. Tomáš Tomšíček, advokát, Vlastina 602/23, 323 00 Plzeň

2. Mazel a partneři, advokátní kancelář, s. r. o., Belgická 276/20, 120 00 Praha

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy