ÚOHS-S0236/2025/VZ-20796/2025

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném dne 28. 3. 2025 na návrh z téhož dne, jehož účastníky jsou

• zadavatel – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha,
• navrhovatel – společníci společnosti „PGP/NDCON/AŽD – TES pro regionální kolejové systémy“

o NDCON s.r.o., IČO 64939511, se sídlem Zlatnická 10/1582, 110 00 Praha,

o AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, se sídlem Žirovnická 3146/2, 106 00 Praha,

o PRAGOPROJEKT, a.s., IČO 45272387, se sídlem K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha, jako vedoucí společník

kteří uzavřeli dne 24. 10. 2024 za účelem podání společné nabídky „Smlouvu o sdružení ve společnosti“, ve správním řízení zastoupeni na základě plné moci ze dne 24. 10. 2024 cit. vedoucím společníkem,

ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky „TECHNICKO-EKONOMICKÁ STUDIE PRO REGIONÁLNÍ KOLEJOVÉ SYSTÉMY“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 22. 8. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 26. 8. 2024 pod ev. č. Z2024–040984, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 8. 2024 pod ev. č. 509102–2024, ve znění pozdějších oprav,

rozhodl takto:

I.

Návrh navrhovatele – společníků společnosti „PGP/NDCON/AŽD – TES pro regionální kolejové systémy“, kterými jsou NDCON s.r.o., IČO 64939511, se sídlem Zlatnická 10/1582, 110 00 Praha, AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, se sídlem Žirovnická 3146/2, 106 00 Praha, a PRAGOPROJEKT, a.s., IČO 45272387, se sídlem K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha – ze dne 28. 3. 2025 na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha – učiněných při zadávání veřejné zakázky „TECHNICKO-EKONOMICKÁ STUDIE PRO REGIONÁLNÍ KOLEJOVÉ SYSTÉMY“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 22. 8. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 26. 8. 2024 pod ev. č. Z2024–040984, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 8. 2024 pod ev. č. 509102–2024, ve znění pozdějších oprav, se podle ustanovení § 265 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, zamítá, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.

Odůvodnění

I.               PRŮBĚH ZADÁVACÍHO ŘÍZENÍ

1. Zadavatel – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha (dále jen „zadavatel“) – zahájil dne 22. 8. 2024 odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“) otevřené řízení za účelem zadání veřejné zakázky „TECHNICKO-EKONOMICKÁ STUDIE PRO REGIONÁLNÍ KOLEJOVÉ SYSTÉMY“. Oznámení o zahájení zadávacího řízení bylo uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 26. 8. 2024 pod ev. č. Z2024–040984 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 8. 2024 pod ev. č. 509102–2024 (dále jen „veřejná zakázka“ nebo „zadávací řízení“).

2. Dle odstavce 3.1 zadávací dokumentace je předmětem veřejné zakázky „zpracování technicko-ekonomické studie pro regionální kolejové systémy a návrhu zejména bezpečnostních, technických, provozních a ekonomických parametrů rozvoje regionálních kolejových systémů, jehož cílem je dosažení vyššího využití regionálních železničních tratí k přepravě osob a věcí včetně zajištění regionálních přepravních vztahů, které jsou doposud obsluhovány jinými druhy dopravy“.

3. Dle části 4. zadávací dokumentace činí předpokládaná hodnota veřejné zakázky 15 000 000,– Kč bez DPH, přičemž se zároveň jedná o cenu nejvýše přípustnou.

4. Z dokumentace o zadávacím řízení je zřejmé, že zadavatel obdržel v zadávacím řízení k předmětné zakázce celkem pět nabídek, a to mj. od navrhovatele – společníků společnosti „PGP/NDCON/AŽD – TES pro regionální kolejové systémy“, kterými jsou NDCON s.r.o., IČO 64939511, se sídlem Zlatnická 10/1582, 110 00 Praha, AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, se sídlem Žirovnická 3146/2, 106 00 Praha, a PRAGOPROJEKT, a.s., IČO 45272387, se sídlem K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha, jako vedoucí společník, kteří uzavřeli dne 24. 10. 2024 za účelem podání společné nabídky „Smlouvu o sdružení ve společnosti“, ve správním řízení zastoupeni na základě plné moci ze dne 24. 10. 2024 vedoucím společníkem (dále jen „navrhovatel“).

5. Dne 21. 2. 2025 bylo navrhovateli doručeno rozhodnutí zadavatele o vyloučení účastníka zadávacího řízení ze dne 20. 2. 2025 (dále jen „rozhodnutí o vyloučení“). Zadavatel vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení odůvodnil nesplněním požadavků technické kvalifikace dle bodu 6.3.2 zadávací dokumentace v případě dvou členů týmu. Konkrétně se jednalo o [JMÉNO a PŘÍJMENÍ] (dále jen „K. S.“), kterého navrhovatel ve své nabídce uvedl na pozici „specialista na provozní technologie v železniční dopravě“, a [JMÉNO a PŘÍJMENÍ] (dále jen „R. Z.“), kterého navrhovatel uvedl na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“. Na základě údajů uvedených v nabídce navrhovatele dospěl zadavatel k závěru, že oba uvedení členové týmu ani částečně nesplňují zadávací dokumentací požadovanou praxi pro členy týmu na daných pozicích.

6. Zadavatel obdržel dne 5. 3. 2025 námitky navrhovatele z téhož dne proti rozhodnutí o vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení (dále jen „námitky“).

7. Zadavatel rozhodnutím ze dne 19. 3. 2025, které bylo navrhovateli doručeno dne 20. 3. 2025 (dále jen „rozhodnutí o námitkách“), námitky navrhovatele v plném rozsahu odmítl.

8. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nepovažoval rozhodnutí o námitkách za učiněné v souladu se zákonem, podal dne 28. 3. 2025 k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) návrh na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z téhož dne (dále jen „návrh“).

II.             OBSAH NÁVRHU

9. Podaným návrhem navrhovatel brojí proti svému vyloučení ze zadávacího řízení. Má za to, že zadavatel postupoval v rozporu se zákonem, když jej vyloučil ze zadávacího řízení pro nesplnění kvalifikace, aniž by jej vyzval k objasnění nabídky v souladu s § 46 zákona. V daném případě měl dle navrhovatele v souladu s rozhodovací praxí Úřadu zadavatel nikoli možnost, ale povinnost vyzvat navrhovatele k objasnění nabídky, jelikož nebylo možné jednoznačně konstatovat, že navrhovatel kvalifikaci nesplňuje. Navrhovatel uvádí, že doklady jím předložené v nabídce plně prokázaly splnění kvalifikace požadované zadavatelem; zadavatel jej měl vyloučit ze zadávacího řízení z důvodu nesprávného posouzení kvalifikace prokazované osobami K. S. a R. Z.  Navrhovatel proto navrhuje, aby Úřad zrušil rozhodnutí o vyloučení i následné rozhodnutí o námitkách a nařídil zadavateli, aby provedl nové posouzení kvalifikace.

K nesprávnému posouzení kvalifikace R. Z. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

10. Navrhovatel shrnuje, že jedním ze dvou důvodů pro jeho vyloučení ze zadávacího řízení bylo neprokázání části technické kvalifikace týkající se člena realizačního týmu na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“. Jako člena týmu na této pozici navrhovatel ve své nabídce uvedl R. Z., k němuž také doložil požadované doklady (životopis a doklad o dosaženém vzdělání). Zadavatel nicméně dospěl k závěru, že veškeré dosavadní profesní zkušenosti uvedené v rámci životopisu R. Z. se týkají tramvajových vozidel. Zadavatel v návaznosti na tuto skutečnost v rozhodnutí o vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení (a později) konstatoval, že v případě R. Z. navrhovatel neprokázal splnění požadované minimálně tříleté praxe v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel.

11. Navrhovatel má za to, že zadavatel postupoval v případě hodnocení kvalifikace R. Z. nesprávně, když neakceptoval k prokázání citovaného požadavku jeho praxi v oblasti projektování a product managementu tramvajových vozidel. Zadavatel v zadávacích podmínkách nijak nespecifikoval pojem „hnací železniční vozidlo“ a ani v nich neuvedl žádný odkaz na právní či technické normy, z nichž by bylo možné definici tohoto pojmu dovodit. Až v rozhodnutí o námitkách zadavatel odkazuje na zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dráhách“), a na jeho základě odůvodňuje, proč nepovažuje tramvajová vozidla za vozidla železniční. Navrhovatel konstatuje, že taková argumentace zadavatele ve snaze ex post obhájit takto úzce aplikovaný výklad nejednoznačných zadávacích podmínek je zcela účelová a nemůže obstát.  Stejně tak dle navrhovatele nelze takový výklad obhájit ani odkazem na předmět veřejné zakázky, o což se zadavatel pokusil v rozhodnutí o námitkách.

12. V obecném významu lze dle navrhovatele i tramvajovou dráhu považovat za železnici. Jestliže navrhovatel v rámci své nabídky předložil životopis osoby s praxí týkající se tramvajových vozidel, nejedná se o důsledek jeho nedostatečné odborné zdatnosti, nýbrž o výsledek nejednoznačných a nejasných zadávacích podmínek.  Navrhovatel přitom splňuje kvalifikaci i v případě, že zadavatel požaduje praxi týkající se „železničních hnacích vozidel“ striktně ve smyslu kategorizace zákona o drahách (pod kterou tramvajová vozidla nespadají), k čemuž společně s námitkami předložil doklady týkající se osoby M. Š. Nejednoznačnost zadávacích podmínek přitom nelze přičítat k tíži navrhovateli, zadavatel měl navrhovateli v souladu s § 46 zákona umožnit, aby svou nabídku stran prokázání kvalifikace objasnil, respektive doplnil. Postup zadavatele, který takové objasnění či doplnění nepřipustil, je netransparentní a v rozporu se zákonem. Přestože zkušenosti členů realizačního týmu jsou dle zadávací dokumentace dílčím hodnoticím kritériem, doplnění realizačního týmu osobou M. Š. by dle navrhovatele nebylo rozporné se zákonným zákazem materiálního doplnění nabídky. S ohledem na pravidla nastavená v zadávací dokumentaci by totiž v případě doplnění druhého člena realizačního týmu na danou pozici zůstal na hodnocené pozici R. Z. (s nulovým hodnocením), doplněná osoba M. Š. by pak sloužila pouze k prokázání kvalifikace.[1]

K nesprávnému posouzení kvalifikace K. S. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

13. Rovněž další důvod vyloučení, tj. neprokázání splnění části technické kvalifikace u člena týmu K. S. na pozici „specialista v oblasti provozní technologie v železniční dopravě“, vychází z nejednoznačnosti zadávacích podmínek. Zadavatel k této pozici stanovil mj. požadavek na minimálně tříletou praxi v oblasti provozní technologie v železniční dopravě, přičemž ovšem v rámci zadávacích podmínek termín „provozní technologie v železniční dopravě“ nijak nedefinoval anebo nespecifikoval, jaké činnosti pod něj spadají. Navrhovatel si proto předmětný termín vykládal tak, že pod něj lze zahrnout široké portfolio technologií a technologických postupů v oblasti železniční dopravy, mj. i provozování dráhy ve smyslu řízení, údržby a rozvoje železniční infrastruktury. V rámci takového výkladu (vycházejícího z absence jakékoli bližší specifikace zadávacími podmínkami) pak předložená praxe K. S. nepochybně spadá do požadované oblasti. Navrhovatel konstatuje, že úvahy zadavatele, když jednotlivé pracovní zkušenosti K. S. (ať už uvedené v rámci prvotní nabídky nebo nově doplněné v rámci námitek) zařadil do odlišných oblastí, nemají žádnou oporu v zadávacích podmínkách ani v odborné praxi.

14. Navrhovatel nesouhlasí s tvrzením zadavatele z rozhodnutí o námitkách, že si navrhovatel předmětný požadavek na praxi vykládá velice širokým způsobem, který navíc odporuje smyslu zadávacích podmínek (zejm. s ohledem na ostatní požadované specialisty).

15. Navrhovatel poukazuje na skutečnost, že zadavatel údajně v sektoru obecně zaužívaný způsob vnímání pojmu „provozní technologie v železniční dopravě“ uvedl poprvé až v rozhodnutí o námitkách, přičemž zadavatelem nastíněný výklad nelze dovodit ze znění zadávacích podmínek ani z § 76b vyhlášky Ministerstva dopravy č. 173/1995 Sb., kterou se vydává dopravní řád drah, ve znění pozdějších předpisů. Obdobně považuje navrhovatel za zcela nepodložené tvrzení zadavatele, že předmětný pojem má svůj ustálený význam respektovaný odbornou veřejností. Dle navrhovatele lze totiž takto obecně stanovené pojmy bez konkrétního vymezení i v rámci okruhu odborné veřejnosti vykládat různě.

16. Navrhovatel trvá na tom, že veškeré pracovní zkušenosti uvedené v životopise K. S. splňují požadavky na praxi v oblasti provozní technologie v železniční dopravě tak, jak byla, resp. nebyla definována zadávacími podmínkami. Za nejednoznačnost zadávacích podmínek nese odpovědnost zadavatel, nelze ji přičítat k tíži dodavateli. Pokud lze zadávací podmínky vykládat více způsoby, je třeba zvolit výklad, který svědčí dodavateli, resp. který je v zájmu co nejširší soutěže. V tomto kontextu je dle navrhovatele nepochybné, že K. S. požadavek na praxi splňuje, a že pokud zadavatel navrhovatele vyloučil na základě závěru, že daný požadavek splněn není, aniž by navrhovatele nejdříve vyzval k objasnění, postupoval v rozporu se zákonem.

III.           PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

17. Úřad obdržel návrh navrhovatele dne 28. 3. 2025 a tímto dnem bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele.

18. Účastníky správního řízení podle § 256 zákona jsou zadavatel a navrhovatel.

19. Zahájení správního řízení oznámil Úřad jeho účastníkům přípisem ze dne 1. 4. 2025.

20. Dne 7. 4. 2025 obdržel Úřad vyjádření zadavatele k návrhu z téhož dne (dále jen „vyjádření zadavatele k návrhu“) a část dokumentace o zadávacím řízení. Vyjádřením zadavatele k návrhu byl Úřadu ve smyslu § 262a zákona zajištěn přístup k dokumentům a informacím uloženým v certifikovaném elektronickém nástroji, které se vztahují k zadávacímu řízení.

Vyjádření zadavatele k návrhu

21. Zadavatel v první části svého vyjádření souhlasí s navrhovatelem v tom, že v některých případech se postup podle § 46 zákona stává pro zadavatele obligatorním. Týká se to ale jen situací, kdy zadavatel nemá postaveno na jisto, zda nabídka vyhovuje zadávacím podmínkám, nebo tehdy, kdy by nevyužití žádosti o objasnění vedlo k porušení zásady rovného zacházení dle § 6 odst. 2 zákona. Ačkoli členové týmu K. S. a R. Z. mají dlouholetou praxi v oblasti dopravy, z obsahu navrhovatelem podané nabídky bez jakýchkoli pochybností vyplývá, že nesplňují požadavky na praxi v oblasti provozní technologie v železniční dopravě a v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel. Zadavatel tedy měl a má postaveno na jisto, že nabídka navrhovatele nevyhovuje zadávacím podmínkám. Obligatorní použití postupu podle § 46 odst. 1 se tedy na danou situaci nevztahuje.

K nesprávnému posouzení kvalifikace R. Z. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

22. K údajně nesprávnému posouzení kvalifikace R. Z. pro pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“ uvádí zadavatel následující. V čl. 6.3.2 zadávací dokumentace jsou stanoveny požadavky technické kvalifikace na tuto pozici, přičemž se jedná mj. o požadavek na minimálně tříletou praxi v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel. Ze životopisu R. Z. vyplývá, že má zkušenosti v oblasti projektování tramvajových vozidel, nikoli hnacích železničních vozidel. Zadavatel nesouhlasí s úvahou navrhovatele, že měl při posuzování této části kvalifikace použít co nejširší možný výklad pojmu železniční dráha, kdy železniční drahou v širším smyslu je dle navrhovatele i dráha tramvajová.

23. Zadavatel nepopírá, že zadávací dokumentace nedefinuje pojem hnací železniční vozidlo, konstatuje ale, že se jedná o pojem, který by měl být odborníkům daného trhu známý. Hnací železniční vozidlo je vozidlo používané na železniční dráze, přičemž dle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách se dráhy dělí na dráhy železniční, tramvajové, trolejbusové a lanové. Zadavatel přitom nesprávně zaměňuje železniční dráhu a kolejovou dráhu, resp. koleje používané k provozování kolejové dopravy (za jejíž poddruhy lze dle zákona o dráhách skutečně považovat železniční a tramvajovou dráhu). S pojmem železnice v širším slova smyslu se zadavatel dosud nesetkal. K tomu, aby mohl být navrhovatelem nastíněný výklad zadávacích podmínek úspěšný, by musel být v první řadě obhajitelný, ale z navrhovatelem předložených vyjádření není zřejmé, z čeho svou verzi výkladu dovozuje, jedná se tedy o pouhé nepodložené tvrzení. Jako podpůrný argument zadavatel uvádí, že mezi ním a ostatními účastníky zadávacího řízení existuje shoda ve vnímání pojmu „hnací železniční vozidlo“. Tato skutečnost sice není absolutním důkazem správnosti výkladu zadavatele, ale nasvědčuje tomu, že se jedná o výklad u odborné veřejnosti obvyklý.

24. S ohledem na uvedené zadavatel neshledává žádnou nejasnost zadávacích podmínek. V zadávacích podmínkách je použita ustálená odborná terminologie, ať už dlouhodobě ustálená nebo zakotvená v příslušném zákoně, všichni relevantní dodavatelé ji tak musí či by měli znát ze své praxe. Za situace, kdy navrhovatel neprokázal splnění kvalifikace ve své nabídce, neměl zadavatel povinnost žádat navrhovatele o doplnění nabídky dle § 46 zákona.

K nesprávnému posouzení kvalifikace K. S. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

25. Co se týče navrhovatelem namítaného nesprávného posouzení kvalifikace K. S. pro pozici „specialista v oblastí provozní technologie v železniční dopravě“, má zadavatel za to, že obdobně jako u R. S. navrhovatel toto své tvrzení zakládá na svém vlastním volném výkladu použité odborné terminologie pojmu „provozní technologie v železniční dopravě“. Zadavatel k tomuto uvádí, že se jedná o termín, který byl opakovaně použitý ve veřejných zakázkách v oblasti dopravy, a který je na základě obecně zaužívaného vnímání sektoru dopravy chápán jako „tvorba postupů a jejich následné vykonávání pro zajištění dopravního železničního provozu, přičemž do něho spadá zejména příprava, konstrukce a naplňování Grafikonu vlakové dopravy, tvorba technologických postupů (staničních a traťových), a to jak v provozu samotném, tak při zpracování jednotlivých studií proveditelnosti“.

26. Ve vztahu k tvrzení navrhovatele, že zadavatel v rámci rozhodnutí o námitkách odůvodnil posouzení praxe K. S. účelově a nepodloženě, uvedl zadavatel následující. Zadávací dokumentace stanoví jako způsob prokázání kvalifikace týkající se členů týmu předložení životopisů, ze kterých budou jednoznačně vyplývat údaje o splnění minimálních požadavků zadavatele na kvalifikaci členů týmů, a předložení čestných prohlášení členů týmu obsahující závazek, že se budou osobně podílet na poskytování požadovaných služeb. Jednotlivé popisy pracovních náplní uvedené v předloženém životopisu K. S. nenaplňují požadavek dle bodu 6.3.2 zadávací dokumentace, podle kterého má člen týmu „specialista na provozní technologii v železniční dopravě“ disponovat VŠ vzděláním a minimálně tříletou praxí v oblasti provozní technologie v železniční dopravě. Dosavadní pracovní zkušenosti uvedené v životopisu K. S. se dle zadavatele týkají jiných oblastí, než je provozní technologie v železniční dopravě (zde zadavatel k jednotlivým uvedeným zkušenostem konstatuje, o jakou oblast se jedná), a proto v jeho případě nebyl splněn požadavek na tříletou praxi v dané oblasti.

Další průběh správního řízení

27. Usnesením ze dne 15. 4. 2025 Úřad zadavateli určil dle § 39 odst. 1 správního řádu lhůtu k provedení úkonu, a to podání informace Úřadu o dalších úkonech, které zadavatel provede v šetřeném zadávacím řízení v průběhu správního řízení, a zaslání příslušné dokumentace o zadávacím řízení pořízené v souvislosti s provedenými ú­kony.

28. Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2025 Úřad nařídil zadavateli předběžné opatření spočívající v zákazu uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, a to až do pravomocného skončení tohoto správního řízení vedeného Úřadem.

29. Usnesením ze dne 20. 5. 2025 určil Úřad účastníkům řízení lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Zadavatel se ve lhůtě určené citovaným usnesením Úřadu ani později k podkladům rozhodnutí nevyjádřil. Dne 27. 5. 2025 bylo Úřadu doručeno vyjádření navrhovatele k podkladům rozhodnutí z téhož dne (dále jen „vyjádření navrhovatele k podkladům“).

Vyjádření navrhovatele k podkladům

30. Navrhovatel ve vyjádření k podkladům do značné míře opakuje tvrzení, která přednesl již dříve v námitkách a návrhu. Trvá na tom, že z obsahu jeho nabídky nebylo možné bez jakýchkoli pochybností dospět k závěru, že členové jeho týmu, osoby R. Z. a K. S., nesplňují požadavky na kvalifikaci stanovené zadavatelem. Z tohoto důvodu byl zadavatel povinen podle § 46 zákona vyzvat navrhovatele k objasnění nabídky, případně k doplnění dokladů k prokázání kvalifikace. Navrhovatel, obdobně jako v námitkách a návrhu, uvádí, že zadávací podmínky byly formulovány neurčitě a nejednoznačně, což umožňovalo různé způsoby jejich výkladu, přičemž zadavatel nemůže tuto nejednoznačnost zneužívat v neprospěch dodavatelů. Význam sporných výrazů zadavatel v zadávací dokumentaci nijak nedefinoval a jejich výklad upřesnil až následně a účelově. Pokud by navrhovatel věděl, jaký význam těmto pojmům zadavatel přisuzuje, nepředkládal by v nabídce specialisty, kteří kvalifikaci (dle zadavatele) nesplňují – zvláště, když disponuje osobami, které by kvalifikaci splnit mohly.

K nesprávnému posouzení kvalifikace R. Z. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

31. Dále navrhovatel poukazuje na to, že předmětem veřejné zakázky je zpracování studie, jejíž součástí je mj. posouzení problematiky tramvají a tzv. vlakotram­vají. Vzhledem k absenci jakékoli bližší specifikace je ve vztahu ke kvalifikaci R. Z. třeba umožnit výklad, v souladu s nímž lze za „hnací železniční vozidlo“ považovat jakékoliv kolejové vozidlo, zejména tramvaj. Zadavatel v zadávacích podmínkách neodkazoval na žádný právní předpis, v kontextu kterého má být tento sporný termín vykládán, nadto ani ze zákona o dráhách, na nějž zadavatel poprvé poukázal až v rozhodnutí o námitkách, nevyplývá jediný možný význam tvrzený zadavatelem. Rovněž skutečnost, že další účastníci zadávacího řízení doložili specialisty, kteří splňují podmínky výkladu zastávaného zadavatelem, dle navrhovatele nedokazuje, že byly zadávací podmínky stanoveny zcela jednoznačně a nepřipouštěly různý výklad.

32. K doplnění dokladů osoby M. Š. (k prokázání části kvalifikace, k níž v nabídce uvedl osobu R. Z.), které předložil v rámci námitek, navrhovatel konstatuje, že tak učinil s cílem prokázat, že splňuje kvalifikaci i v případě, že by bylo možno zadávací podmínky vykládat pouze tak, jak tvrdí zadavatel. Uvedené ovšem nemění nic na tom, že výklad termínu „hnací železniční vozidlo“ prosazovaný navrhovatelem, je logický a zcela legitimní.

K nesprávnému posouzení kvalifikace K. S. a obligatornosti postupu zadavatele dle § 46 zákona

33. Dále navrhovatel uvádí, že pojem „provozní technologie v železniční dopravě“, použitý v zadávacích podmínkách ve vztahu k pozici, k níž navrhovatel v nabídce uvedl osobu K. S., nebyl zadávacími podmínkami nijak definován.  Význam, který tomuto pojmu zadavatel dodatečně přisoudil jako jediný možný, přitom ze zadávacích podmínek ani nijak nevyplýval. Skutečnost, že byl daný pojem v minulosti použitý v rámci veřejných zakázek jiného zadavatele, nemůže být argumentem pro závěr, že má automaticky stejný význam i v případě veřejné zakázky, která je předmětem tohoto správního řízení – zvláště, když v zadávací dokumentaci absentuje jakýkoli odkaz na takovou dřívější definici použitou v jiné zakázce. Nejedná se sice o pojem, který by byl okruhu relevantních dodavatelů neznámý, současně však nejde o termín, jehož obsah by byl vymezen jakoukoli závaznou definicí, a byl tak jednoznačně přijímán v jednotném významu. Jeho smysl lze naopak odvozovat z obecně chápaného významu zadavatelem použitých slov. Nadto navrhovatel uvádí, že zadavatel přiřadil profesní zkušenosti K. S. uvedené v jeho životopisu k praxím v jiných oblastech až ex post a účelově.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

34. Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména relevantních částí dokumentace o zadávacím řízení a stanovisek předložených účastníky řízení a na základě vlastních zjištění rozhodl podle § 265 písm. a) zákona o zamítnutí návrhu. Úřad uvádí následující rozhodné skutečnosti.

Relevantní ustanovení zákona

35. Podle § 6 odst. 1 zákona musí zadavatel při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti.

36. Podle § 6 odst. 2 zákona zadavatel musí ve vztahu k dodavatelům dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace.

37. Podle § 36 odst. 3 zákona zadávací podmínky zadavatel stanoví a poskytne dodavatelům v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Zadavatel nesmí přenášet odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele.

38. Podle § 39 odst. 1 zákona je zadavatel v průběhu zadávacího řízení povinen dodržet stanovené zadávací podmínky. Pokud pravidla pro průběh zadávacího řízení nejsou stanovena tímto zákonem, přímo použitelným předpisem Evropské unie nebo zadávacími podmínkami, určí je zadavatel v souladu se zásadami podle § 6 zákona.

39. Podle § 39 odst. 5 zákona zadavatel v průběhu zadávacího řízení vychází z údajů, dokladů, vzorků nebo modelů poskytnutých účastníkem zadávacího řízení. Zadavatel může ověřovat věrohodnost poskytnutých údajů, dokladů, vzorků nebo modelů. Zadavatel si může údaje, doklady, vzorky nebo modely opatřovat také sám, pokud nejde o údaje, doklady, vzorky nebo modely, které budou hodnoceny podle kritérií hodnocení. Vzorky může zadavatel podrobovat zkouškám a vycházet z výsledků těchto zkoušek.

40. Podle § 46 odst. 1 zákona může zadavatel pro účely zajištění řádného průběhu zadávacího řízení požadovat, aby účastník zadávacího řízení v přiměřené lhůtě objasnil předložené údaje, doklady, vzorky nebo modely nebo doplnil další nebo chybějící údaje, doklady, vzorky nebo modely. Zadavatel může tuto žádost učinit opakovaně a může rovněž stanovenou lhůtu prodloužit nebo prominout její zmeškání.

41. Podle § 46 odst. 2 zákona po uplynutí lhůty pro podání nabídek nemůže být nabídka měněna, nestanoví-li tento zákon jinak; nabídka však může být doplněna na základě žádosti podle odstavce 1 o údaje, doklady, vzorky nebo modely, které nebudou hodnoceny podle kritérií hodnocení. V takovém případě se doplnění údajů týkajících se prokázání splnění podmínek účasti za změnu nabídky nepovažují, přičemž skutečnosti rozhodné pro posouzení splnění podmínek účasti mohou nastat i po uplynutí lhůty pro podání nabídek.

42. Podle § 48 odst. 1 zákona zadavatel může vyloučit účastníka zadávacího řízení pouze z důvodů stanovených tímto zákonem nebo z důvodů pro vyloučení nebo odmítnutí nabídky nebo žádosti o účast stanovených přímo použitelným předpisem Evropské unie, a to kdykoliv v průběhu zadávacího řízení.

43. Podle § 48 odst. 2 zákona zadavatel může vyloučit účastníka zadávacího řízení, pokud údaje, doklady, vzorky nebo modely předložené účastníkem zadávacího řízení

a)      nesplňují zadávací podmínky nebo je účastník zadávacího řízení ve stanovené lhůtě nedoložil,

b)      nebyly účastníkem zadávacího řízení objasněny nebo doplněny na základě žádosti podle § 46 zákona, nebo

c)      neodpovídají skutečnosti a měly nebo mohou mít vliv na posouzení podmínek účasti nebo na naplnění kritérií hodnocení.

44. Podle § 79 odst. 2 písm. c) zákona zadavatel může k prokázání kritérií technické kvalifikace požadovat seznam techniků nebo technických útvarů, které se budou podílet na plnění veřejné zakázky, a to zejména těch, které zajišťují kontrolu kvality nebo budou provádět stavební práce, bez ohledu na to, zda jde o zaměstnance dodavatele nebo osoby v jiném vztahu k dodavateli.

45. Podle § 79 odst. 2 písm. d) zákona zadavatel může k prokázání kritérií technické kvalifikace požadovat osvědčení o vzdělání a odborné kvalifikaci vztahující se k požadovaným dodávkám, službám nebo stavebním pracem, a to jak ve vztahu k fyzickým osobám, které mohou dodávky, služby nebo stavební práce poskytovat, tak ve vztahu k jejich vedoucím pracovníkům.

46. Podle § 265 písm. a) zákona Úřad návrh zamítne, pokud nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.

Skutečnosti vyplývající z dokumentace o zadávacím řízení

47. Zadávací dokumentace v bodu 6.3.2 stanoví, že k prokázání kritérií technické kvalifikace zadavatel v souladu s § 79 odst. 2 písm. c) a d) zákona požaduje předložení:

a)      seznamu techniků nebo technických útvarů (členů realizačního týmu), kteří se budou přímo podílet na plnění veřejné zakázky bez ohledu na to, zda jde o zaměstnance dodavatele nebo osoby v jiném vztahu k dodavateli,

b)      osvědčení o vzdělání a odborné kvalifikaci vztahující se k požadovaným službám, a to jak ve vztahu k fyzickým osobám, které budou služby poskytovat, tak ve vztahu k jejich vedoucím pracovníkům.

48. Z bodu 6.3.2 zadávací dokumentace současně vyplývá, že realizační tým musí mít minimálně následující složení:

• vedoucí týmu – specialista na oblast koncepčních a strategických materiálů v drážní dopravě,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na hodnocení efektivnosti dopravních projektů,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na provozní technologii v železniční dopravě,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na subsystém řízení a zabezpečení železniční dopravy,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na subsystém energie,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na železniční infrastrukturu,
• alespoň 1 člen týmu – specialista na konstrukci železničních vozidel.

49. V případě pozice „specialista na provozní technologii v železniční dopravě“ stanovil zadavatel v bodu 6.3.2 zadávací dokumentace požadavek na vysokoškolské vzdělání a minimálně tříletou praxi v oblasti provozní technologie v železniční dopravě.

50. Minimálním požadavkem na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“ je dle bodu 6.3.2 zadávací dokumentace vysokoškolské vzdělání a alespoň tříletá praxe v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel.

51. K prokázání kritéria technické kvalifikace týkajícího se členů realizačního týmu dle bodu 6.3.2 zadávací dokumentace zadavatel „požaduje předložení:

• seznamu členů realizačního týmu, ve kterém dodavatel strukturovaně (v podobě tabulky) uvede údaje vztahující se ke každému členu realizačního týmu (seznam musí být účastníkem zadávacího řízení zpracován v takových podrobnostech, aby z něj bylo bez jakýchkoliv pochybností zřejmé splnění všech shora uvedených požadavků zadavatele), informaci o vztahu konkrétní osoby k dodavateli. Dodavatel může využít vzor uvedený v příloze č. 3 této zadávací dokumentace.
• kopie dokladu o dosaženém vzdělání těch členů realizačního týmu, u nichž zadavatel klade požadavky na vzdělání.
• vlastnoručně podepsaných profesních životopisů všech shora uvedených členů realizačního týmu, ze kterých budou zcela jednoznačně vyplývat údaje o splnění minimálních požadavků zadavatele na dosažené vzdělání a odbornou kvalifikaci těchto osob (zejména prokázání praxe v oboru uvedením konkrétních pozic a projektů, na nichž se jednotliví členové týmu v požadovaném období podíleli), a na základě něhož bude zadavatel hodnotit dílčí hodnotící kritérium, vztah konkrétní osoby k dodavateli (tj. zaměstnanecký, poddodavatelský), a dále čestné prohlášení členů realizačního týmu obsahující závazek, že se budou osobně podílet na poskytování požadovaných služeb. Dodavatel může využít vzory uvedené v příloze č. 3 a 4 této zadávací dokumentace.“

52. V bodu 6.3.2 zadávací dokumentace zadavatel dále určil, že „[n]a jednu pozici výše může být za účelem prokázání splnění kvalifikace a hodnocení nominována pouze jedna fyzická osoba. Jednotlivé kvalifikační požadavky na jednotlivé pozice nelze prokázat prostřednictvím více fyzických osob, takže u téže pozice nemůže být prokázáno splnění např. požadovaného vzdělání jednou osobou a pomocí jiné osoby odborná způsobilost.“ Zadavatel zde také zakotvil pravidlo, podle nějž „jedna fyzická osoba může být pouze na jedné konkrétní pozici člena realizačního týmu; výjimečně může jen 1 expert z výše uvedených, vykonávat 2 pozice za předpokladu, že taková osoba splňuje všechna kvalifikační kritéria požadovaná na těchto pozicích; tj. účastník zadávacího řízení musí mít vždy k dispozici nejméně 6 osob, splňujících uvedené požadavky. Za účelem splnění kvalifikace může být ve výše uvedených funkcích uvedena pouze jedna osoba (včetně předchozího odstavce, kdy může jedna osoba vykonávat dvě funkce za splnění zadávacích podmínek). Uvedené osoby, členové realizačního týmu, se musí přímo podílet na plnění veřejné zakázky.“

53. V souladu s čl. 9 zadávací dokumentace mají být předložené nabídky hodnoceny podle nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny (váha kritéria 70 %) a zkušeností členů realizačního týmu (váha kritéria 30 %).

Právní posouzení

54. Navrhovatel brojí proti svému vyloučení ze zadávacího řízení. Zadavatel v rozhodnutí o vyloučení uvedl dva důvody (2 členové týmu navrhovatele neměli splnit požadavky kladené na dané pozice), které jej vedly k vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení dle § 48 odst. 2 písm. a) zákona. Úřad v této souvislosti uvádí, že pokud je předmětem přezkumu rozhodnutí zadavatele o vyloučení účastníka ze zadávacího řízení odůvodněné více důvody, ke konstatování toho, že toto rozhodnutí je v souladu se zákonem, postačí, pokud je zjištěna existence alespoň jednoho z uvedených důvodů pro vyloučení. I kdyby tedy ostatní důvody pro vyloučení oprávněné nebyly, Úřad při zjištění i jen jediného oprávněného důvodu vyloučení musí konstatovat, že zadavatel účastníka vyloučil důvodně, a jeho postup při vyloučení účastníka byl tedy v souladu se zákonem. Takový postup v rámci přezkumu je v souladu s rozhodovací praxí Úřadu a správních soudů. Současně Úřad konstatuje, že z předložené argumentace je zřejmé, že spor mezi navrhovatelem a zadavatelem o vyloučení navrhovatele se dotýká výkladu konkrétních zadávacích podmínek.

55. Úřad předně v obecné rovině uvádí, že řádné stanovení zadávacích podmínek je jednou ze základních povinností zadavatele v rámci zadávacího řízení a má výrazný dopad na další průběh zadávacího řízení, neboť potenciální dodavatelé se na základě zadávacích podmínek rozhodují, zda se budou o předmětnou veřejnou zakázku ucházet. Zadávací podmínky by tak měly představovat konkrétní vyjádření jednotlivých požadavků zadavatele, jež je formálně zachyceno v zadávací dokumentaci. Význam kvality zpracování zadávací dokumentace lze spatřovat i z pohledu zadavatele, a to v tom, že dodavatelé na jejím základě podají vzájemně porovnatelné nabídky, které umožní zadavateli jejich hodnocení dle stanovených kritérií hodnocení a také posouzení naplnění jeho požadavků.

56. S ohledem na uvedené je kladen požadavek na jednoznačnost, konkrétnost a přesnost zadávací dokumentace, jež plyne rovněž z obecné zásady transparentnosti uvedené v ustanovení § 6 odst. 1 zákona. Zásada transparentnosti zadávání veřejných zakázek je vedle zásady přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace jednou ze základních zásad, která musí být zadavatelem bezvýhradně dodržována v celém průběhu zadávacího řízení. Není tedy přípustné, aby zadavatel uvedl informace nedostatečné, vnitřně rozporné, případně aby byl obsah zadávací dokumentace neurčitý tak, že by mohly vzniknout relevantní pochybnosti o výkladu určitého požadavku zadavatele. Ostatně uvedené plyne i z § 36 odst. 3 zákona, dle něhož musí být zadávací podmínky stanoveny tak, aby byly konkrétní a přesné, tedy zpracované v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení, aby na jejich základě bylo možné podat odpovídající a především vzájemně porovnatelné nabídky. Za správnost a úplnost zadávací dokumentace odpovídá zadavatel, resp. zadavatel v souladu s citovaným ustanovením zákona nesmí přenášet odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele.

57. Z výše uvedeného plyne, že stanovit zadávací dokumentaci v souladu se zákonem, tedy mj. jednoznačně a dostatečně určitě, je výhradně odpovědností zadavatele. Existují ovšem jisté meze této odpovědnosti, které vyjádřil předseda Úřadu např. ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-05155/2021/163/VVá ze dne 18. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0021/2021/VZ, následujícím způsobem: „tvorba zadávacích podmínek není jednoduchým úkolem a nelze požadovat po zadavateli, aby zadávací podmínky byly zcela bezchybné a dokonalé. K zadávacím podmínkám a jejich znění je proto potřeba přistupovat s určitou mírou racionality a s touto racionalitou je i vykládat. S takovou optikou mají na zadávací podmínky nahlížet dodavatelé a nahlíží a bude tak na ně nahlížet i Úřad a předseda Úřadu. Pokud se navíc jedná o námitku, která mohla být efektivně vypořádána v průběhu zadávacího řízení požadavkem na vysvětlení zadávací dokumentace a zcela jistě se nejedná o zadávací podmínku, která je způsobilá dodavatele zmást, nelze očekávat, že výsledkem řízení u Úřadu bude uložení nápravného opatření reagující na takovou zadávací podmínku zrušením zadávacího řízení. Smyslem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je mimo jiné přezkoumání zadávacích podmínek stanovených zadavatelem, a proto navrhovateli není a nemůže být upíráno se na Úřad s návrhem proti jakékoliv zadávací podmínce obrátit. Je však třeba tento smysl hledat v posouzení skutečně problematických zadávacích podmínek, nikoliv primárně takových, které lze překlenout výkladem, vysvětlením či jen kombinací snahy o pochopení, odborných a praktických znalostí a racionality“.

58. Komentářová literatura[2] k ustanovení § 36 odst. 3 zákona uvádí: „hodnocení, zda byly zadávací podmínky stanoveny určitě a jednoznačně, by se mělo provádět z pohledu dodavatele jednajícího s obvyklými znalostmi a péčí s přihlédnutím k podmínkám na trhu, do nějž předmět veřejné zakázky svým věcným vymezením a rozsahem spadá. Dle mínění autorů komentáře nelze přijmout závěr o neurčitosti či nejasnosti zadávacích podmínek pouze na základě toho, že si je některý z dodavatelů vyložil nesprávně, neboť nedisponoval obvyklými znalostmi či nevynaložil obvyklou péči při studiu zadávacích podmínek“. Nejednoznačností zadávací dokumentace se zabýval také Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Afs 42/2012–51 ze dne 17. 10. 2012, ve kterém zdůraznil, že nejednoznačnost určitého pravidla nelze bez dalšího dovozovat ze skutečnosti, že jej dodavatel pochopil mylně. V tomtéž rozsudku Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že „[n]ejednoznačnost textu by jistě mohla být odstraněna existující zvyklostí či ustálenými praktikami v daném oboru, které by profesionál podnikající v diagnostice komunikací měl znát“. K výkladu zadávacích podmínek se vyjádřil předseda Úřadu rovněž ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0216/2018/VZ-06462/2019/322/PJe ze dne 4. 3. 2019, ve kterém uvedl, že „jeví-li se při posuzování významu ustanovení zadávací dokumentace některé z těchto ustanovení jako víceznačné, je třeba uplatnit i určitý korektiv racionality“.

59. K otázce intepretace konkrétní zadávací podmínky pak lze uvést i následující výklad předsedy Úřadu uvedený v rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. R0216/2018/VZ-06462/2019/322/PJe ze dne 4. 3. 2019, že je třeba „přihlížet nejen k jejímu jazykovému vyjádření, k systematice a k vysvětlením zadavatele, ale je třeba brát patřičný ohled i na účel a předmět veřejné zakázky, na celkový kontext zadávací dokumentace, na praxi obvyklou při zadávání podobných veřejných zakázek a případně i na stav poznání dosažený oboru předmětu dotčené zakázky (tzn. závěry příslušných vědeckých disciplín) – to vše ve vzájemné souvislosti. […] V případě pochybností, zda určité ustanovení nepřipouští více myslitelných výkladových variant, je třeba zohlednit rovněž celkovou racionalitu každé jednotlivé takto myslitelné varianty. Předseda zdůrazňuje, že zrušení zadávacího řízení je velmi závažným zásahem do sféry zadavatele. […] Nelze tedy zdůvodňovat zrušení zadávacího řízení pouze argumenty, které mají v podstatě formální povahu (např. gramatický výklad), ale vždy je třeba postupovat maximálně obezřetně a zohledňovat vždy veškerý kontext věci.“

K otázce správnosti posouzení kvalifikace R. Z. a k povinnosti zadavatele postupovat dle § 46 odst. 1 zákona

60. Zadavatel vyloučil navrhovatele ze zadávacího řízení na základě zjištění, že nabídka navrhovatele nesplňuje požadavky technické kvalifikace dle čl. 6.3.2 zadávací dokumentace, a to mj. požadavky vztahující se k osobě uvedené na pozici specialisty na konstrukci železničních vozidel (R. Z.). Podle zadavatele z předloženého životopisu dané osoby nevyplývá splnění požadavků stanovených zadávacími podmínkami pro tuto pozici, konkrétně požadavku na minimálně tříletou praxi v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel. V kontextu výše uvedeného se Úřad pro další posouzení, zda zadavatel vyhodnotil kvalifikaci R. Z. v souladu se zákonem, bude zabývat tím, zda byly zadávací podmínky stran požadavku praxe na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“ stanoveny s dostatečnou určitostí a jednoznačností, přičemž hlavní východisko v tomto směru bude představovat zejm. racionální přístup a zohlednění obvyklých znalostí dodavatelů s přihlédnutím k podmínkám trhu, do nějž veřejná zakázka věcným vymezením spadá.

61. V životopise R. Z. předloženém v rámci nabídky je uvedena náplň práce: „Projektování tramvajových vozidel v pozici Hlavního inženýra daného projektu (2008 – 2023)“ a „Produkt management tramvajových vozidel (2023 – současnost)“. Zadavatel uvedené zkušenosti neakceptoval k prokázání požadované praxe na základě toho, že tramvajová vozidla nelze považovat za hnací železniční vozidla. Úřad ověřil, že zadávací podmínky pojem „hnací železniční vozidlo“ nijak nedefinují, resp. k němu výslovně neuvádí žádný odkaz na právní předpis či technickou normu, na základě kterého by bylo možno specifické vymezení pojmu dovozovat. S ohledem na absenci takového vymezení lze dle navrhovatele v obecném významu považovat za železniční vozidla i vozidla tramvajová, jelikož se jedná o kolejový dopravní systém pro přepravu osob i zboží.

62. Úřad uvádí, že stěžejním právním předpisem upravujícím drážní dopravu je zákon o dráhách, který v § 1 odst. 1 dělí dráhy na dráhy železniční, tramvajové, trolejbusové a lanové. Ustanovení § 3 odst. 1 téhož zákona dále člení železniční dráhy z hlediska významu, účelu a technických podmínek stanovených prováděcím předpisem do jednotlivých kategorií, a to na dráhy celostátní, regionální, místní, zkušební, speciální a vlečky. Toto rozdělení se následně promítá dále jak v dalších částech zákona o dráhách, tak v jeho prováděcích předpisech.

63. Drážní vozidla jsou schvalována pro provoz na konkrétních druzích drah, přičemž musí splňovat technické požadavky, které jsou pro provoz na různých druzích drah vymezeny striktně odlišně. Konkrétně lze poukázat na Přílohu č. 3 k vyhlášce Ministerstva dopravy č. 173/1995 Sb., kterou se vydává dopravní řád drah (dále jen „vyhláška Ministerstva dopravy“), která konkretizuje požadavky na drážní vozidla. Citovaná příloha v části I stanovuje požadavky na drážní vozidla dráhy celostátní, regionální, místní a vlečky a v části II další požadavky na drážní vozidla dráhy celostátní a dráhy regionální, ovšem požadavky na drážní vozidla tramvajové stanovuje odděleně v části IV. Celostátní a regionální dráhy patří v souladu se zákonem o dráhách mezi jednotlivé kategorie drah železničních, zatímco dráhy tramvajové jsou další kategorií drah stojících na stejné úrovni. Již z citované systematiky Přílohy č. 3 vyhlášky Ministerstva dopravy lze seznat, že zákonodárce považuje drážní vozidla dráhy tramvajové za odlišnou kategorii drážních vozidel než u dráhy železniční, zásadní ovšem je, že na ně taky klade odlišné technické požadavky. V kontextu uvedené legislativy není racionálně možné tvrdit, že za praxi v oblasti projektování železničních vozidel lze považovat rovněž praxi v oblasti projektování vozidel tramvajových.

64. Při hodnocení, zda zadavatel stanovil zadávací podmínky v tomto ohledu souladně se zákonem (ve smyslu dostatečně jednoznačně a určitě, protože přezkum předmětné zadávací podmínky z jiného pohledu nemá v tomto správním řízení místo[3]), je třeba vycházet z pohledu dodavatele jednajícího s obvyklými znalostmi a péčí a zohlednit rovněž podmínky na relevantním trhu. Ačkoli zadavatel v zadávací dokumentaci neodkázal na zákon o dráhách nebo jinou legislativu, z níž by bylo možné dovodit, že mezi železniční vozidla nepatří i tramvajová vozidla, nelze bez dalšího konstatovat, že zadávací podmínky nebyly stanoveny dostatečně určitě a jednoznačně. Zadavatel i sama veřejná zakázka se vždy musí řídit obecně závaznými právními předpisy, které upravují činnosti na trhu, do nějž předmět veřejné zakázky svým věcným vymezením spadá. Navrhovatel by se měl snažit namítané zadávací podmínce porozumět a využít přitom své odborné i praktické znalosti, nikoliv se obracet k nepravděpodobnému a vzhledem k předmětu veřejné zakázky (k tomu podrobněji níže) značně extenzivnímu způsobu výkladu. Úřad je přesvědčen, že navrhovatel jakožto profesionál působící na poli drážní dopravy by přitom měl být s to identifikovat, které právní normy upravují danou oblast a jak se projevují. Měl by si tak být alespoň v základní rovině vědom, které právní normy musí zadavatel zohlednit jak při budoucí realizaci veřejné zakázky, tak při samotné tvorbě zadávacích podmínek, jež je pak logicky třeba vykládat v souladu s těmito právními normami. Skutečnost, že na ně zadavatel v zadávacích podmínkách explicitně neodkázal, tak nezakládá neurčitost či nejednoznačnost rozporovaného požadavku technické kvalifikace, jak tvrdí navrhovatel. Navrhovatel, který se považuje za odborníka ve vztahu k předmětu veřejné zakázky, si musí být vědom rozdílů mezi železničními vozidly a vozidly tramvajovými, které se jeví být zřejmé i laikovi, za kterého se považuje Úřad. Jeho interpretaci dotčené zadávací podmínky považuje Úřad ve shodě se zadavatelem za účelovou, která cílí na hledání společných prvků, ačkoliv je zřejmé, že rozdíly mezi danými typy drážních vozidel jsou s ohledem na předmět veřejné zakázky natolik zásadní (v podrobnostech viz níže), že nemohou výklad předestřený navrhovatelem učinit pravděpodobným, ať je užit výklad gramatický či logický. Zadavatel cílí na získání zkušeného dodavatele, přičemž s ohledem na technické prvky, které se v určitých ohledech u daných vozidel liší (ať už mohou vyplývat z důvodu konstrukčních spojených s vyšší rychlostí, které je na železniční dráze dosahováno, bezpečnostními prvky, jinou koncepcí uspořádání vnitřního prostoru hnacích vozidel aj.), se jeví být podstatnými zkušenosti ve vztahu ke konstrukci železničních vozidel, které dostatečně nenaplní dodavatel, jehož člen týmu má zkušenosti vyplývající pouze z projektování tramvajových vozidel. Úřad je přesvědčen, že předmětná zadávací podmínka proto nemohla u dodavatele, který přistupuje ke koncipování své nabídky s dostatečnou pečlivostí a odborností, vyvolat pochybnosti o jejím výkladu, resp. nemohla vést k volbě výkladové varianty, k níž přistoupil navrhovatel, která značně vybočuje ze zkušeností, se kterými mohl odborností nadaný dodavatel počítat, že budou zadavatelem akceptovány s ohledem na ratio dané věci. Co se týče argumentace navrhovatele, že rovněž předmět veřejné zakázky, jak je popsán v odst. 3. 1 za­dávací dokumentace, nasvědčuje jím prosazovanému výkladu, tj. že za železniční vozidla lze považovat i vozidla tramvajová, Úřad konstatuje následující. Zadávací dokumentace vymezuje v odst. 3.1 předmět veřejné zakázky jako „zpracování technicko-ekonomické studie pro regionální kolejové systémy a návrhu zejména bezpečnostních, technických, provozních a ekonomických parametrů rozvoje regionálních kolejových systémů, jehož cílem je dosažení vyššího využití regionálních železničních tratí k přepravě osob a věcí včetně zajištění regionálních přepravních vztahů, které jsou doposud obsluhovány jinými druhy dopravy“. 

65. Úřad nerozporuje, že je obecně možné s pojmem kolejové systémy spojovat i koleje tramvajové, avšak citované vymezení předmětu veřejné zakázky uvádí doslova „regionálníko­lejové systémy“, přičemž slovo regionální prostupuje celým vymezením předmětu veřejné zakázky. Regionální doprava je neoficiálním označením té části veřejné dopravy, která zpravidla navzájem spojuje jednotlivá města a obce v rámci určitého regionu za využití autobusů a železniční dopravy. Tramvaje oproti tomu představují jeden z typických dopravních prostředků užívaných v městské hromadné dopravě (která zajišťuje dopravní obslužnost na území velkých měst, tzn. ne mezi více různými městy či obcemi), tedy nikoli v dopravě regionální. Navrhovatelova argumentace, že právě tramvajová doprava je vlastní regionální dopravě (zatímco železniční doprava dominuje v oblasti celostátní dopravy), tak zjevně nevychází z reálných podmínek, se kterými by měl být navrhovatel jakožto odborník působící v oblasti dopravy seznámen, když nerozlišuje mezi dopravou regionální a hromadnou městskou.

66. Úřad je ve správním řízením zahájeném na návrh vázán obsahem návrhu, přičemž navrhovatel ve svém návrhu rozporoval pouze způsob, jakým zadavatel vyhodnotil splnění požadavku na minimální praxi u osoby R. Z. (resp. neurčitou a nejednoznačnou formulaci tohoto požadavku v zadávacích podmínkách), nikoli požadavek samotný. Jak ostatně navrhovatel sám uvedl, disponuje rovněž osobami, které by byly způsobilé splnit požadavek na minimální praxi v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel tak, jak jej vykládá zadavatel. Předmětný požadavek tak nemohl navrhovatele jakkoli omezit v účasti v zadávacím řízení či v možnosti stát se vybraným dodavatelem. K vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení došlo v důsledku toho, že při výkladu pojmu „hnací železniční vozidlo“ a při přípravě své nabídky nevynaložil obvyklé znalosti a péči, kterými by měl jako odborník v dané oblasti disponovat. Úřad mohl přistoupit pouze k hodnocení, zda byl požadavek na minimální praxi nezbytnou pro prokázání kvalifikace na pozici specialista na konstrukci železničních vozidel stanoven s dostatečnou určitostí a jednoznačností, nikoliv k posouzení zákonnosti samotného požadavku (nadto je zřejmé, že pro uplatnění námitek proti zadávacím podmínkám je zákonem stanovena samostatná lhůta – viz § 242 odst. 4, popř. odst. 5 zákona, která již uplynula), proto na posouzení věci nic nemůže změnit ani skutečnost, na niž navrhovatel poukázal ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí, tj. že na základě veřejné zakázky má být zpracována studie, která se má dle článku II Přílohy č. 2 zadávací dokumentace – Smlouvy o dílo zabývat mj. posouzením problematiky tramvají a tzv. vlakotram­vají.

67. Úřad tedy požadavek zadavatele na prokázání technické kvalifikace ve vztahu k požadované praxi na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“ považuje za stanovený v souladu se zákonnými požadavky, v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Navrhovatel jakožto odborník působící na trhu dopravy měl být schopen provést výklad této zadávací podmínky s využitím svých odborných znalostí, racionality a celkového znění a účelu zadávací dokumentace. Uvedenou argumentaci navrhovatele tak Úřad odmítá jako nedůvodnou.

68. Navrhovatel má dále za to, že zadavatel postupoval v rozporu se zákonem, když jej vyloučil ze zadávacího řízení bez toho, aby jej předtím vyzval k objasnění nabídky dle § 46 odst. 1 zákona, resp. aby mu v daném případě umožnil doplnění nabídky podle § 46 odst. 2 zákona (v námitkách nově předložil dokumenty k osobě M. Š. pro prokázání kvalifikace na pozici, k níž ve své nabídce původně označil R. Z.).

69. Úřad konstatuje, že dle formulace obsažené v § 46 odst. 1 zákona zadavatel může požadovat, aby účastník objasnil obsah své nabídky, tj. možnost žádat o objasnění a doplnění je oprávněním zadavatele, a je tedy na zadavateli, zda dané možnosti v situaci, kdy nabídka či žádost o účast účastníka zcela neodpovídá zadávacím podmínkám, využije, nebo účastníka ze zadávacího řízení z důvodu nepředložení dostatečné a úplné nabídky či žádosti o účast vyloučí. Z daného ustanovení tedy bez dalšího nevyplývá, že jde o povinnost zadavatele, jejíhož splnění by se mohli účastníci zadávacího řízení domáhat. Při výkladu zákonných ustanovení ovšem nelze vycházet z pouhé textace jedné jeho části, aniž by došlo k zohlednění její provázanosti s jinými ustanoveními téhož zákona či právním řádem obecně, stejně jako judikatorní a rozhodovací pra­xe.

70. V určitých situacích tak může zadavateli vzniknout povinnost učinit výzvu dle § 46 odst. 1 zákona. Tato povinnost nastává zejména v situaci, kdy si zadavatel bez využití tohoto institutu nemůže učinit jasnou představu o tom, zda dodavatel zadávací podmínky splňuje, či nikoliv. Zadavatel může účastníka zadávacího řízení vyloučit pouze z důvodů stanovených zákonem, přičemž jestliže zadavatel nemá postaveno najisto, že jsou dány důvody pro vyloučení účastníka ze zadávacího řízení, musí se s takovými nejasnostmi vypořádat. Jestliže zadavatel nehodlá využít jiný způsob osvětlení relevantních skutečností, např. dle § 39 odst. 5 zákona, stává se pro něj postup dle § 46 odst. 1 zákona fakticky obligatorním. Komentářová literatura^[4]k té­to problematice uvádí následující: „[a]čkoli ze ZVZ vyplývá, že postup dle komentovaného § 46 je pro zadavatele fakultativní (zadavatel může, ale nemusí žádost o objasnění či doplnění dle komentovaného ustanovení učinit), v některých případech bude zadavatel povinen nechat si identifikovanou nejasnost objasnit, aby měl spolehlivý podklad pro jednoznačný závěr, zda nabídka může být úspěšně posouzena, resp. zda splňuje zadávací podmínky či nikoliv. V některých specifických případech byla totiž soudní judikaturou dovozena obligatornost žádosti k objasnění nebo doplnění; jakkoliv se tato judikatura týkala aplikace ZVZ 2006, je její aplikovatelnost pro aktuální úpravu potvrzena rozhodovací praxí ÚOHS, ze které vyplývá, že zadavatel musí mít po podání nabídek najisto postaveno, zda nabídky vyhovují zadávacím podmínkám či nikoli a jaké hodnoty mají být v rámci hodnocení nabídek hodnoceny (např. rozhodnutí S0113/2020). A contrario potom platí, že pakliže zadavatel nemá na základě předložených údajů, dokladů, vzorků nebo modelů žádné relevantní pochybnosti o tom, že účastník zadávacího řízení zadávací podmínky řádně splnil (nebo naopak je nesplňuje), nemá povinnost postupu dle komentovaného ustanovení využít a zůstává jeho aplikace zadavatelem v poloze fakultativnosti“. Z rozhodovací praxe Úřadu, která potvrzuje, že oprávnění zadavatele dle § 46 odst. 1 se za splnění výše uvedeného stává povinností, lze poukázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-03704/2022/163 ze dne 22. 3. 2022, sp. zn. ÚOHS-R0004/2022/VZ, v případě soudní judikatury pak lze vyjít z rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 50/2010–104 ze dne 6. 10. 2011.

71. V řešeném případě zadavatel navrhovatele vyloučil z důvodu dle § 48 odst. 2 písm. a) zákona, konkrétně z důvodu, že nabídka navrhovatele nesplňovala požadavky na technickou kvalifikaci dle čl. 6.3.2 zadávací dokumentace, když u člena realizačního týmu na pozice „specialista na konstrukci železničních vozidel“ neprokázal požadovanou minimální praxi v daných oblastech. Pro posouzení ze strany Úřadu, zda byl zadavatel povinen navrhovatele vyzvat k objasnění údajů či dokladů předložených v nabídce, je tedy nezbytné vyhodnotit, zda si mohl zadavatel i bez využití tohoto institutu učinit jasnou představu o tom, zda navrhovatel podmínky účasti splňuje či nikoli.

72. Z dokladů předložených v nabídce navrhovatele k osobě R. Z., tedy k členovi týmu na pozici „specialista na konstrukci železničních vozidel“, bylo seznatelné, že tento má praxi výhradně v oblasti konstrukce tramvajových vozidel. Zadávací dokumentace přitom na danou pozici požadovala minimálně tříletou praxi v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel. Jak Úřad podrobně rozebírá výše, z právních předpisů upravujících drážní dopravu jednoznačně vyplývá, že tramvajová vozidla nejsou vozidly železničními, přičemž lze racionálně očekávat, že dodavatelé z relevantního trhu jakožto odborníci v oblasti drážní dopravy by měli být s těmito právními předpisy seznámeni. S ohledem na uvedené mohl zadavatel na základě údajů uvedených v životopise R. Z. získat jasnou představu, že tato osoba nesplňuje požadavky stanovené zadávacími podmínkami. V šetřeném případě neexistovalo ani riziko porušení zásady rovného zacházení dle § 6 odst. 2 zákona, které by mohlo zapříčinit, že běžně fakultativní postup zadavatele dle § 46 odst. 1 zákona by se proměnil v povinnost zadavatele. Zadavatel tak ve vztahu ke kvalifikaci prokazované osobou R. Z. nebyl povinen vyzvat navrhovatele k objasnění nabídky dle § 46 odst. 1 zákona. Jelikož Úřad neshledal v tomto rozsahu neurčitost či nejednoznačnost zadávacích podmínek, nelze přisvědčit navrhovateli ani v tom, že by zadavatel byl povinen mu umožnit po uplynutí lhůty pro podání nabídek svou nabídku stran prokázání splnění kvalifikace na danou pozici doplnit podle § 46 odst. 1 o doklady k osobě M. Š. Úřad tak uzavírá, že rozhodnutí zadavatele o vyloučení navrhovatele ze zadávacího řízení v části odůvodněné nesplněním kvalifikace osobou R. Z. bylo v rámci přezkumu před Úřadem shledáno důvodným, přičemž zadavatel v tomto ohledu postupoval v souladu se zákonem.  

K posouzení kvalifikace K. S. a k tvrzenému obligatornímu využití § 46 odst. 1 zákona

73. Jestliže má zadavatel najisto postaveno, že nabídka účastníka zadávacího řízení nesplňuje zadávací podmínky, a to byť jen z důvodu nesplnění jednoho konkrétního požadavku na kvalifikaci, je oprávněn takového účastníka vyloučit dle § 48 odst. 2 písm. a) zákona. V případě, že zadavatel vyloučí účastníka ze zadávacího řízení na základě více důvodů spočívajících v nesplnění zadávacích podmínek, přičemž alespoň jeden z těchto důvodů je prokázaný jakožto oprávněný a v souladu se zákonem, nelze dovozovat, že by byl zadavatel povinen podle § 46 odst. 1 zákona vyzývat k objasnění ostatních sporných skutečností. Pokud tedy existuje alespoň jeden nepochybný důvod pro vyloučení, absence žádosti o objasnění dalších méně zřejmých důvodů pro vyloučení, i kdyby se takový postup jevil jako nesprávný, nezakládá pochybení zadavatele.

74. Specialista na konstrukci železničních vozidel je dle zadávací dokumentace nezbytným členem týmu, proto dodavatel, který neprokáže splnění požadavků na jeho kvalifikaci, není způsobilý uskutečnit veřejnou zakázku. Zadavatel byl tak bez dalšího oprávněn vyloučit navrhovatele ze zadávacího řízení, když měl najisto postaveno, že R. Z. nesplňuje požadavky pro danou pozici stanovené zadávacími podmínkami (a současně jej navrhovatel ve své nabídce uvedl jako jedinou osobu na danou pozici). Zadavateli tak nemohla vzniknout povinnost zaslat navrhovateli žádost o objasnění nabídky v rozsahu jiného dílčího nedostatku nabídky, konkrétně ve vztahu k neprokázání požadavku na minimální praxi u K. S. uvedeného na pozici „specialista na provozní technologii v železniční dopravě“.

75. Z pohledu zásady procesní ekonomie je nadbytečné, aby Úřad v podrobnostech zkoumal tyto další namítané důvody nezákonnosti vyloučení účastníka ze zadávacího řízení, když s ohledem na výše uvedené shledal, že pro předmětné vyloučení existoval alespoň jediný oprávněný důvod. Takový postup Úřadu přitom není nijak v rozporu se závěry z rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-21048/2021/161/ZSř ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0072, R0073, R0074/2021/VZ. Úřad totiž neukládá zadavateli nápravné opatření a současně absence přezkoumání dalších námitek stran údajné nezákonnosti rozhodnutí o vyloučení nijak neovlivňuje postavení navrhovatele (jeho vyloučení ze zadávacího řízení je oprávněné už na základě onoho jediného důvodu), obdobně jako nemá žádný vliv ani na další průběh zadávacího řízení nebo možnost opakovaného podání nevypořádaných námitek.

76. Úřad tak pouze nad rámec uvedeného uvádí, že požadavek stanovený zadávacími podmínkami k pozici „spe­cialista na provozní technologie v železniční dopravě“, stran minimálně tříleté praxe v oblasti provozní technologie v železniční dopravě, mohl být bez jakéhokoli vymezení termínu „provozní technologie v dopravě“ či specifikace, jakou činnost lze pod daný termín podřadit, vnímán jako nejasný a nejednoznačný. Nedostatky zadávací dokumentace nemohou být přičítány k tíži dodavateli. V případě, kdy určitá část zadávacích podmínek svou neurčitostí umožňuje více různých výkladů, je proto zadavatel povinen akceptovat nejširší možný racionální výklad. V řešeném případě by se totiž z pohledu Úřadu za provozní technologie v dopravě daly označit jakékoli technologie související s procesy v oblasti železniční dopravy, tudíž by pod něj šlo podřadit i široké spektrum pracovních zkušeností z oblasti železniční dopravy. Zadavatel poprvé až v rozhodnutí o námitkách uvádí definici, podle níž by „provozní technologie v dopravě“ měly být „tvorba postupů a jejich následné vykonávání pro zajištění dopravního železničního provozu, přičemž do něho spadá zejména příprava, konstrukce a naplňování Grafikonu vlakové dopravy, tvorba technologických postupů (staničních a traťových), a to jak v provozu samotném, tak při zpracování jednotlivých studií proveditelnosti“. Skutečnost, že jiný zadavatel v minulosti použil sporný termín určitým způsobem v rámci svých veřejných zakázek, není možné vyhodnotit tak, že i v případě veřejné zakázky řešené tímto rozhodnutím měl být tento termín automaticky vykládán stejně, přestože na to zadavatel v rámci zadávacích podmínek nijak neupozornil. V životopisu K. S. je u poslední zmíněné pracovní pozice jeho náplň práce uvedeno mj. i „plánování veřejné dopravy“. Současně z tohoto životopisu vyplývá, že se K. S. účastnil realizace nejméně dvou významných služeb vztahujících se ke studiím proveditelnosti v oblasti železniční dopravy. I pokud by zadavatel posuzoval životopis K. S. k prokázání technické kvalifikace v rozsahu pozice „specialista na provozní technologie v železniční dopravě“ v souladu s uvedenou úžeji vymezenou definicí, má tak Úřad za to, že nemohl s jistotou bez dalšího zkoumání uzavřít, že K. S. nesplňuje požadavek na minimální tříletou praxi v dané oblasti.

77. Tento ve stručnosti vyjádřený dílčí závěr Úřadu, podle kterého by důvod pro vyloučení spočívající v neprokázání kritéria kvalifikace u člena týmu navrhovatele K.S. sám o sobě patrně nemohl obstát, však nemůže ničeho změnit na tom, že vyloučení navrhovatele z druhého zadavatelem uvedeného důvodu Úřad shledal zákonným, a proto nezbývá, než návrh navrhovatele jako celek zamítnout.

78. S ohledem na vše výše uvedené tedy Úřad rozhodl o zamítnutí návrhu tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad proti výroku tohoto rozhodnutí má odkladný účinek. Podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu zasílají Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

1. Česká republika – Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha
2. PRAGOPROJEKT, a.s., K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy