ÚOHS-R0077/2025/VZ-28053/2025

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 19. 6. 2025 doručeném téhož dne, který podal navrhovatel –

• společníci „PGP/NDCON/AŽD – TES pro regionální kolejové systémy“, 

o NDCON s.r.o., IČO 64939511, sídlem Zlatnická 10/1582, 110 00 Praha,

o AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, sídlem Žirovnická 3146/2, 106 00 Praha,

o PRAGOPROJEKT, a.s., IČO 45272387, sídlem K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha, jako vedoucí společník

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0236/2025/VZ, č. j. ÚOHS-20796/2025/500 ze dne 5. 6. 2025 vydanému ve správním řízení zahájeném dne 28. 3. 2025 na návrh z téhož dne, ve věci přezkoumání úkonů zadavatele –

• Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha,

učiněných při zadávání veřejné zakázky „TECHNICKO-EKONOMICKÁ STUDIE PRO REGIONÁLNÍ KOLEJOVÉ SYSTÉMY“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 22. 8.  2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 26. 8. 2024 pod ev. č. Z2024–040984, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 8. 2024 pod ev. č. 509102–2024, ve znění pozdějších oprav

jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád na základě návrhu rozkladové komise, jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0236/2025/VZ, č. j. ÚOHS-20796/2025/500 ze dne 5. 6. 2025

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Správní řízení

1. Úřad obdržel dne 28. 3. 2025 návrh navrhovatele na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky, čímž bylo podle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“) ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele.

2. Navrhovatel v podaném návrhu napadal rozhodnutí zadavatele, kterým byl navrhovatel z důvodu nesplnění požadavků technické kvalifikace vyloučen z účasti v zadávacím řízení. Navrhovatel namítá, že požadavky technické kvalifikace byly v zadávací dokumentaci stanoveny nejednoznačně a neurčitě. Zadavatel tak byl podle navrhovatele povinen postupovat podle § 46 odst. 1 zákona a navrhovatele vyzvat k objasnění jeho nabídky a umožnit mu její doplnění.

II.             Napadené rozhodnutí

3. Úřad napadeným rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0236/2025/VZ, č. j.  ÚOHS-20796/2025/500 ze dne 5. 6. 2025 zamítl podaný návrh, když neshledal důvody pro uložení nápravného opatření.

4. Úřad se v napadeném rozhodnutí ztotožnil se závěrem zadavatele, že navrhovatel nesplnil podmínky technické kvalifikace a byl tak dán důvod pro jeho vyloučení z účasti v zadávacím řízení. Pokud byl v rámci prokázání technické kvalifikace stanoven požadavek na člena realizačního týmu „specialistu na konstrukci železničních vozidel“ s praxí v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel, pak člen týmu s praxí v oblasti konstrukce tramvajových vozidel tento požadavek nesplňoval. Uvedená podmínka přitom v zadávacích podmínkách nebyla stanovena neurčitě či nejednoznačně. Zadavatel neměl povinnost postupem podle § 46 odst. 1 zákona vyzvat k objasnění a doplnění nabídky.

III.           Rozklad navrhovatele

5. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 5. 6. 2025. Rozklad, který Úřad obdržel dne 19. 6. 2025, tak byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

6. Navrhovatel je přesvědčen, že Úřad v napadeném rozhodnutí rozhodnul v rozporu s právními předpisy. Navrhovatel konkrétně namítá, že ze zadávací dokumentace nijak nevyplývá, že by v ní užitá terminologie byla vymezena definicemi vyplývajícími ze zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dráhách“). Termín „železnice“ použitý zadavatelem je třeba podle navrhovatele vykládat v jeho obecném smyslu, kdy je za železnici považována jakákoliv dráha, po které se pohybují kolejová vozidla, a tudíž i dráha tramvajová. Za hnací železniční vozidlo, tak lze podle navrhovatele považovat i tramvajová vozidla, se kterými měl relevantní zkušenost člen navrhovatelova realizačního týmu.

7. Dále navrhovatel poukazuje na předmět veřejné zakázky tak, jak je vymezen ve smlouvě o dílo, kdy předmětem posouzení má být i problematika tzv. vlakotramvají. Zároveň navrhovatel poukazuje na to, že předmětem posouzení jsou regionální kolejové systémy tvořené jak železničními, tak tramvajovými tratěmi. Širší výklad pojmu železnice tak podle navrhovatele koresponduje i s předmětem veřejné zakázky.

8. Navrhovatel tak v souhrnu zastává názor, že zadávací podmínky byly stanoveny nejasně a neurčitě, což se ovšem dozvěděl teprve z rozhodnutí zadavatele o svém vyloučení z účasti v zadávacím řízení. Nejasnost zadávacích podmínek je pak podle navrhovatele nutno překlenout jejich výkladem.

Závěr rozkladu

9. V závěru podaného rozkladu navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

IV.          Řízení o rozkladu

10. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Vyjádření zadavatele k rozkladu

11. Úřad obdržel dne 25. 6. 2025 vyjádření zadavatele k podanému rozkladu. Zadavatel ve svém vyjádření poukazuje na to, že navrhovatel v podaném rozkladu do značné míry pouze opakuje svoji předchozí argumentaci. Zadavatel tak odkazuje na své rozhodnutí o námitkách navrhovatele a na vyjádření k návrhu. Zadávací podmínky zadavatel považuje za zcela jasné a operující s ustálenou terminologií, která vyplývá ze zákona a je relevantním dodavatelům známa. Výklad navrhovatele zadavatel považuje za projev libovůle a jeho argumentaci považuje za vnitřně rozpornou, když se v části dovolává zákonných definic pojmů a zároveň poukazuje na jejich absenci. Závěrem svého vyjádření zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu podaný rozklad zamítl. 

Stanovisko předsedy Úřadu

12. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, ta však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, přičemž byl přijat následující závěr.

13. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo přistoupeno k potvrzení napadeného rozhodnutí a zamítnutí rozkladu zadavatele.

V.            K námitkám rozkladu

14. Klíčovou otázkou v řešené věci je to, zda byly zadávací podmínky, respektive jedno z kritérií technické kvalifikace, stanoveny natolik jasně a určitě, aby jeho nesplnění ze strany navrhovatele, který je interpretoval jako extenzivní, bylo důvodem pro vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení bez předcházející výzvy k objasnění či doplnění nabídky podle § 46 odst. 1 zákona.

15. Zadavatel v bodu 6.3.2 zadávací dokumentace stanovil požadavek na prokázání kritérií technické kvalifikace podle § 79 odst. 2 písm. c) a d) zákona předložením seznamu členů realizačního týmu. Mezi členy realizačního týmu pak zadavatel mj. stanovil požadavek na alespoň 1 člena týmu – specialistu na konstrukci železničních vozidel s VŠ vzděláním, s min. tříletou praxí v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel. Navrhovatel pak k prokázání tohoto kritéria technické kvalifikace doložil člena realizačního týmu, který disponoval zkušeností v oblasti projektování a produkt managementu tramvajových vozidel.

16. Ohledně zkušenosti v oblasti tramvajových vozidel zadavatel vyslovil závěr, že tato neodpovídá požadovaným zkušenostem v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel, a je tudíž dán důvod pro vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení podle § 48 odst. 2 písm. a) zákona. Při závěru o nesplnění kritéria technické kvalifikace zadavatel vycházel z toho, že pojem „hnací železniční vozidlo“ se jednoznačně vztahuje k vozidlu železničnímu, tedy k vozidlu určenému k pohybu po železnici ve smyslu zákona o dráhách, a nikoliv k vozidlu tramvajovému. Oproti tomu navrhovatel konzistentně zastává názor (předestřený v námitkách, návrhu i v podaném rozkladu), že termín „železniční vozidlo“ vykládal v kontextu obecného významu pojmu „železnice“. Železnici pak v rovině obecného pojmu navrhovatel vymezuje jako „kolejový dopravní systém pro přepravu (osob a zboží)“. Za železniční vozidlo tak lze podle navrhovatele v podstatě považovat vozidlo, které se pohybuje po kolejích, a tudíž i vozidlo tramvajové. V napadeném rozhodnutí Úřad argumentaci navrhovatele odmítl a ztotožnil se závěry zadavatele, tedy že pokud je v zadávací dokumentaci uvedeno „železniční vozidlo“, tak je bez další bližší specifikace nutno tento pojem chápat jako vozidlo určené k pohybu po železnici. Termín „železnice“ je pak namístě interpretovat tak, jak jej vymezuje zákon o dráhách, a nikoliv v obecném významu, který mu přisuzuje navrhovatel, tedy jako prakticky jakékoliv koleje, po kterých se pohybují vozidla.

17. S výše uvedeným závěrem napadeného rozhodnutí se ztotožňuji a shledávám argumentaci navrhovatele jako neopodstatněnou z níže uvedených důvodů. Zde je vhodné rovněž poznamenat, že argumentace navrhovatele v podaném rozkladu je v zásadě totožná s argumenty, které navrhovatel předestřel v relevantní části návrhu (viz strany 8 až 11 návrhu) a jako taková byla Úřadem vypořádána v napadeném rozhodnutí.

18. Předseda Úřadu v prvé řadě odmítá tu úvahu navrhovatele, že by při výkladu pojmu „železnice“ měla místo její definice vyplývající z příslušného právního předpisu (tj. zákona o dráhách) být preferována definice reflektující to, jak je tento termín podle navrhovatele obecně vnímán. V rámci předmětu veřejné zakázky má být zpracována studie z oblasti kolejové dopravy. Zákon o dráhách je přitom základním právním předpisem, který právě oblast kolejové dopravy upravuje. Je tedy zcela logické, že v zadávací dokumentaci bude použita terminologie reflektující relevantní právní úpravu. Zadávací dokumentace ze své podstaty představuje dokument, který je značně formalizovaný a má odborný charakter. Lze tak očekávat, že v zadávací dokumentaci bude zadavatel operovat spíše s formální a úzce vymezenou terminologií vycházející ze zákonného předpisu, spíše než s pojmy vyjadřujícími „obecný význam“. Z perspektivy důrazu na určitost a jednoznačnost zadávací dokumentace, lze to, že zadavatel interpretuje užité pojmy na základě jejich zákonných definic, vnímat pozitivně, když právě takový postup zmenšuje prostor pro možné nejasnosti při výkladu zadávací dokumentace.

19. Co do samotné definice pojmu železnice vyplývající ze zákona o dráhách, lze v celém rozsahu odkázat na body 62 až 63 napadeného rozhodnutí, kde se touto otázkou Úřad obšírně zabýval. Závěr těchto úvah lze shrnout tak, že pojmy železniční a tramvajová dráha označují kolejové dráhy odlišných charakteristik, které nejsou vzájemně zaměnitelné. Jakkoliv lze s navrhovatelem souhlasit v tom, že zákon o dráhách nijak nevymezuje „hnací železniční vozidlo“, pak z rozdílu mezi dráhou železniční a tramvajovou logicky vyplývá i rozdíl mezi vozidlem (v tomto případě hnacím) určeným k pohybu buďto po dráze železniční nebo po dráze tramvajové. Navíc z podstaty věci plyne, že „hnací“ vozidla se vyskytují typicky na železnici, neboť tramvajová vozidla samostatné hnací vozidlo nevyužívají.

20. Oproti výše uvedenému výkladu pojmu „železnice“ (ze kterého pak vyplývá i charakter železničního vozidla) navrhovatel staví vlastní výklad. Podle toho je pojem „železnice“ třeba vykládat v jeho obecném smyslu, kdy pod něj jde podřadit nejen železniční dráhy, ale i dráhy tramvajové. Právě optikou takového výkladu pak navrhovatel při podání své nabídky přistupoval k zadávací dokumentaci. K argumentaci navrhovatele lze uvést, že by ji bylo možné považovat za důvodnou, ale pouze za té podmínky, když by navrhovatel prokázal, že jím zastávaný extenzivní výklad pojmu „železnice“ je v kontextu relevantního trhu běžný nebo alespoň rovnocenný k užšímu ze zákona vycházejícímu výkladu.

21. Navrhovatel se ovšem v podaném rozkladu (a jak sám uvádí v předcházejícím návrhu a námitkách) omezuje na konstatování, že za železnici lze považovat jakoukoliv dráhu, po které se pohybují kolejová vozidla. Přitom se nabízí celá řada důkazních prostředků, ze kterých by mohlo vyplývat, že navrhovatelem zastávaný výklad je běžný a navrhovatel jej mohl předpokládat. Bylo by možné odkázat např. na termíny použité v zadávací dokumentaci jiných zadávacích řízení v oblasti kolejové dopravy, citovat literaturu z předmětné oblasti (ať už odbornou či populárně-naučnou), předložit vyjádření osob působících v oblasti kolejové dopravy atd. Nic takového ovšem navrhovatel nepředložil, což nezbytně činí jeho argumentaci nepřesvědčivou. Pokud je v řešené věci na jedné straně výklad pojmu vyplývající z relevantního právního předpisu a na straně druhé výklad vyplývající pouze z blíže nerozvedeného tvrzení navrhovatele, pak je namístě upřednostnit výklad první, jak to učinil zadavatel a Úřad v napadeném rozhodnutí.

22. Není nijak sporné, že předmětem posouzení v rámci plnění veřejné zakázky mají být i tramvajové dráhy. Z toho ovšem nijak nevyplývá, že konkrétní kritérium technické kvalifikace musí korespondovat s předmětem veřejné zakázky v celé jeho šíři (ostatně zadavatel požadoval specialisty na různé role). Ze zadávací dokumentace přitom vyplývá, že zadavatel termín „železniční“ konzistentně používá v souladu s jeho výkladem vycházejícím ze zákona a nepodřazuje pod něj jiné typy drah. V článku II Přílohy č. 2 zadávací dokumentace je tak předmět zpracovávané studie vymezen řešeními, které se vztahují ke třem typům drah – dráze železniční, dráze železniční s provozem tram-train vozidel a dráze tramvajové. Zadavatel tak zjevně rozlišuje dráhu železniční a dráhu tramvajovou a nijak je nesměšuje pod jeden pojem „železnice“. Jako souhrnný pojem pro uvedené dráhy pak zadavatel v názvu veřejné zakázky používá termín „kolejové systémy“. Rovněž u požadavků na kvalifikaci jednotlivých členů realizačního týmu pak zadávací dokumentace rozlišuje, kde se tato kvalifikace má vztahovat k železnici (např. „Specialista na provozní technologii v železniční dopravě s VŠ vzděláním s min. tříletou praxí v oblasti provozní technologie v železniční dopravě“) a kde se má vztahovat k drážní dopravě v širším slova smyslu („Specialista na oblast koncepčních a strategických materiálů v drážní dopravě s VŠ vzděláním, nejméně pětiletou praxi v oblasti zpracování strategických materiálů nebo studií z oblasti železniční nebo drážní veřejné dopravy[1]“).

23. Závěrem tak lze shrnout, že pokud zadavatel stanovil v zadávací dokumentaci požadavek na prokázání technické kvalifikace prostřednictvím člena realizačního týmu – specialistu na konstrukci železničních vozidel s praxí v oblasti projektování nebo výzkumu a vývoje hnacích železničních vozidel, pak je tento požadavek nutno interpretovat tak, že se požadovaná praxe má vztahovat k vozidlům určeným k provozu na železnici, přičemž železnicí se myslí železniční dráha a nikoliv jakákoliv kolejová dráha. Nešlo totiž o zadávací podmínku, která by umožňovala dva rovnocenné výklady, jak tvrdí navrhovatel. Úřad dospěl k závěru, že správným výkladem zadávací podmínky je ten, který vychází z definice železnice dle zákona o dráhách, neboť jen tento výklad odpovídá ostatním aspektům veřejné zakázky, zejména terminologii užívané zadavatelem v zadávací dokumentaci a také odbornosti dodavatelů. Argument navrhovatele, že je třeba použít výklad, který míří ve prospěch otevření hospodářské soutěže, se tak neuplatní. Toto výkladové pravidlo není totiž bezbřehé – zde lze odkázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0106/2024/VZ, č. j. ÚOHS-28594/2024/161 ze dne 26. 7. 2025, z něhož se podává: „I při výkladu zadávací podmínky ve prospěch hospodářské soutěže je tak nutno přihlížet k tomu, jak takovou podmínku vykládá běžný odborně vybavený dodavatel, čeho chtěl z pohledu dodavatelů zadavatel touto podmínkou docílit a zda je výklad přiměřený s ohledem na ostatní poměry veřejné zakázky a zda je taková zadávací podmínka transparentní.“

24. Zadavatelem stanovené kritérium tedy není možné považovat za nejasné či nejednoznačné. Interpretace zadavatelem použitého termínu má oporu v zákonné definici a koresponduje s ním i to, jak s tímto termínem zadavatel operuje v zadávací dokumentaci. Z výše uvedeného je zjevné, že pokud by zadavatel zastával extenzivní výklad pojmu „železnice“, jakého se dovolává navrhovatel, pak by s ohledem na to, jak s těmito termíny v zadávací dokumentaci operuje, požadoval např. specialistu na konstrukci vozidel drážních či kolejových a nikoliv železničních. Pokud navrhovatel namítá, že předpokládal, že se kritérium technické kvalifikace vztahuje k širšímu okruhu zkušeností než jen k železničním vozidlům stricto senso, pak nijak neprokázal ani blíže neodůvodnil, že by takový předpoklad byl v kontextu k běžné praxi důvodný. Pokud tak navrhovatel prokazoval technickou kvalifikaci prostřednictvím člena realizačního týmu se zkušeností v oblasti tramvajových vozidel, pak kritérium technické kvalifikace nesplnil a byl dán důvod pro vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení.

25. Vzhledem k absenci neurčitosti či nejednoznačnosti zadávacích podmínek tak nebylo namístě, aby zadavatel jejich namítanou nejasnost překlenul extenzivním výkladem, který by připustil prokázání splnění kritéria technické kvalifikace tak, jak ji prokazoval navrhovatel (jakkoliv by takový postup mohl být ve prospěch hospodářské soutěže). Zároveň pak nebyl dán důvod pro postup zadavatele podle § 46 odst. 1 zákona, kterým by zadavatel fakticky navrhovateli umožnil změnu v jeho nabídce spočívající ve výměně člena realizačního týmu. Takový postup je zadavatelovým právem, nikoliv povinností, a nelze tak spatřovat pochybení zadavatele v tom, že se pro takový postup nerozhodnul.

26. Závěrem je namístě pro úplnost poznamenat, že zadavatel shledal další důvod pro vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení, když dospěl k závěru, že nebylo prokázáno kritérium technické kvalifikace spočívající v požadavku na člena realizačního týmu – specialistu na provozní technologii v železniční dopravě. U tohoto důvodu pro vyloučení Úřad v napadeném rozhodnutí vyslovil pochybnosti o důvodnosti závěrů zadavatele (viz body 73 až 78 napadeného rozhodnutí), nicméně první důvod pro vyloučení navrhovatele (nenaplnění požadavku na specialistu na konstrukci železničních vozidel) shledal Úřad dostačujícím, a dospěl tak k celkovému závěru o důvodnosti vyloučení navrhovatele. Předseda Úřadu se tak v tomto rozhodnutí otázkou dalšího důvodu vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení nezabýval, když by to bylo zjevně nadbytečným.

VI.          Závěr

27. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval při vydání napadeného rozhodnutí v souladu se zákonem a správním řádem, bylo napadené rozhodnutí potvrzeno a podaný rozklad zamítnut.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

1. Česká republika – Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha

2. PRAGOPROJEKT, a.s., K Ryšánce 1668/16, 147 54 Praha

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy