ÚOHS-R0075/2025/VZ-26221/2025/161

V řízení o rozkladu ze dne 13. 6. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne obviněným zadavatelem

• Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, IČO 66002222, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, 110 00 Praha 1, ve správním řízení zastoupeným společností Weinhold Legal, s. r. o., advokátní kancelář, IČO 25628470, se sídlem Na Florenci 2116/15, Nové Město, 110 00 Praha 1,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0255/2025/VZ, č. j. ÚOHS-19824/2025/500, vydanému dne 29. 5. 2025 ve správním řízení zahájeném ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky „Hardwarové a softwarové prostředí pro sdílení informací a dat územního plánování“ v jednacím řízení bez uveřejnění, jehož oznámení o výsledku bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 8. 3. 2024 pod ev. č. Z2024–010357, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 8. 3. 2024 pod ev. č. 143043–2024,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) a § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve spojení s § 90 odst. 5 téhož zákona a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0255/2025/VZ, č. j. ÚOHS-19824/2025/500, vydané dne 29. 5. 2025 

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Průběh zadávacího řízení a správního řízení

1. Obviněný – Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj zahájil dne 15. 2. 2024 odesláním Výzvy k podpisu smlouvy z téhož dne jednací řízení bez uveřejnění za účelem zadání veřejné zakázky „Hardwarové a softwarové prostředí pro sdílení informací a dat územního plánování“. Podle čl. 3 výzvy k podpisu smlouvy je předmětem veřejné zakázky vytvoření nového informačního systému Národního geoportálu územního plánování (dále jen „NGÚP“) a zajištění provozu, podpory a rozvoje vytvořeného informačního systému, a to v jeho minimální části nezbytné pro splnění požadavků stavebního zákona.

2. Dne 15. 2. 2024 uzavřel obviněný s vybraným dodavatelem – společnostmi SEVITECH CZ s. r. o., IČO 07081561, se sídlem Na strži 2102/61a, 140 00 Praha 4 a SYNCHRONIX, a. s., IČO 31605052, se sídlem Kalinčiakova 33, 831 04 Bratislava, Slovenská – smlouvu s názvem „SMLOUVA O IMPLEMENTAČNÍM PROJEKTU, VÝVOJI A IMPLEMENTACI NÁRODNÍHO GEOPORTÁLU ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ“ (dále jen „smlouva o dílo“), smlouvu s názvem „SMLOUVA NA DODÁVKU HARDWARE INFRASTRUKTURY NÁRODNÍHO GEOPORTÁLU ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ“ (dále jen „smlouva na HW“) a smlouvu s názvem „SMLOUVA O ÚDRŽBĚ, PODPOŘE A ROZVOJI NÁRODNÍHO GEOPORTÁLU ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ“ (dále jen „servisní smlouva“).

3. Úřad obdržel v březnu 2024 návrhy na uložení zákazu plnění smlouvy o dílo a smlouvy na HW. Vzhledem k tomu, že správní řízení jimi zahájená zastavil, neboť zákaz již nebylo možno uložit, vyhodnotil podání jako podněty, na jejich základě zahájil dne 4. 4. 2025 správní řízení o přestupku sp. zn. ÚOHS-S0255/2025/VZ v právě pojednávané věci.

II.             Napadené rozhodnutí

4. Dne 29. 5. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0255/2025/VZ, č. j. ÚOHS-19824/2025/500.

5. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl tak, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovení v § 55 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon“), když veřejnou zakázku „Hardwarové a softwarové prostředí pro sdílení informací a dat územního plánování zadal v jednacím řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU“), aniž by pro její zadání byly splněny podmínky k použití tohoto druhu zadávacího řízení. Zadavatel totiž využil § 63 odst. 5 zákona, ačkoliv to byl zadavatel, kdo vznik krajně naléhavé okolnosti způsobil sám tím, že v předchozím zadávacím řízení na veřejnou zakázku „Národní geoportál územního plánování“ zadávanou v řízení se soutěžním dialogem činil časové prodlevy, jejichž důvodnost neprokázal a které zapříčinily, že nebyl schopen zadávací řízení ukončit včas.

6. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 200 000 Kč se splatností dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí.

7. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč do dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí.

III.           Rozklad obviněného

8. Dne 13. 6. 2025 obdržel Úřad rozklad obviněného z téhož dne proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 30. 5. 2025. Rozklad tedy byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

9. Obviněný v rozkladu předesílá, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je jen znovu zopakované odůvodnění příkazu, který Úřad v řízení vydal, proto setrvává na svých dřívějších námitkách.

10. Dle obviněného Úřad dostatečně nezohlednil důsledky vedení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0139/2024/VZ, které bylo zahájeno na návrh společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. Obviněný se nacházel objektivně v krajně naléhavé situaci, ale naléhavou okolnost nezpůsobil. Krajně naléhavá okolnost není v příčinné souvislosti s jednáním či opomenutím zadavatele. V zadávacím řízení se projevila řada okolností, které zadavatel nemohl předvídat a které nezavinil. Zadavatel postupoval řádně, zadávací řízení zahájil včas a snažil se řešit i nepředvídatelné okolnosti, které způsobovaly prodlevy.

11. Jednotlivé námitky rozkladu jsou podrobně shrnuty v jednotlivých částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

Závěr rozkladu

12. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí.

IV.          Řízení o rozkladu

13. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

14. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí.

15. Na základě návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr. Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím správně a v souladu s právními předpisy o vině i trestu obviněného. Jeho závěry jsou podložené, odůvodněné a nerozporné. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které byl rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno.

V.            K námitkám rozkladu

16. V posuzované věci je zadavatel shledán vinným přestupkem spočívajícím ve využití JŘBU, aniž by pro to byly splněny zákonné podmínky. Dle § 63 odst. 5 zákona totiž musí být splněno, že je JŘBU nezbytné v důsledku krajně naléhavé okolnosti, kterou zadavatel nemohl předvídat a ani ji nezpůsobil, a nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení s uveřejněním.

17. Úřad dovodil, že sice byla dána krajně naléhavá okolnost – časová tíseň, nicméně zadavatel průtahy v předchozím řízení se soutěžním dialogem její vznik zavinil. Zadavatelova obrana pak spočívá na několika důvodech, pro které mu nelze časovou tíseň, v níž se ocitl, přičítat. Ani jedno z ospravedlnění, která zadavatel uvádí, jsem však neshledal důvodným.

Správní řízení o návrhu Eviden Czech Republic s. r. o. 

18. Dle obviněného Úřad dostatečně nezohlednil důsledky vedení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0139/2024/VZ, které bylo zahájeno na návrh společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. To bylo zásadní příčinou vzniku naléhavé okolnosti, v jejímž důsledku musel obviněný uzavřít smlouvy v JŘBU. Zadávací podmínky byly všemi účastníky soutěžního dialogu včetně společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. odsouhlaseny, přesto je tato společnost napadla námitkami a návrhem. Ze strany Úřadu nebylo v zadávacích podmínkách shledáno pochybení, jednalo se o zdržovací a nedůvodnou taktiku. Negativní důsledky nemohou být zadavateli přičteny k tíži. 

19. Obviněný se nacházel objektivně v krajně naléhavé situaci, ale naléhavou okolnost nezpůsobil. Krajně naléhavá okolnost není v příčinné souvislosti s jednáním či opomenutím zadavatele. Při posouzení, zda obviněný krajní naléhavou okolnost způsobil svým zaviněním, je klíčové, zda existuje nepřerušená přímá příčinná souvislost mezi předchozím jednáním či opominutím obviněného a vznikem krajně naléhavé okolnosti. Dle obviněného tato přímá příčinná souvislost chybí. Je tomu tak proto, že Úřad setrvale nesprávně vyhodnocuje, co bylo skutečnou příčinou JŘBU. Zatímco Úřad za tuto příčinu považuje jiné okolnosti (zejména údajné nedůvodné časové prodlevy na straně obviněného), ve skutečnosti příčinou byly námitky a následný návrh na zahájení správního řízení před Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0139/2024/VZ podané společností Eviden Czech Republic s. r. o Navzdory časovým prodlevám uváděným Úřadem v napadeném rozhodnutí by obviněný nebyl nucen uzavřít smlouvy v JŘBU, kdyby bývalo nebylo neopodstatněných námitek a následného návrhu.

20. K tomuto námitkovému okruhu úvodem uvádím, že se Úřad vlivem správního řízení vedeného k návrhu společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. na zadávací řízení VZ NGÚP zabýval komplexně v bodech 169–177 napadeného rozhodnutí. Závěry tam uváděné jsem přezkoumal z hlediska jejich správnosti. Na základě toho konstatuji, že jsou založeny na správně zjištěném skutkovém stavu, jsou konzistentní a v souladu s judikaturním přístupem k JŘBU.

21. Úřad správně uvádí, že výzvu k podání nabídky na VZ NGÚP odeslal zadavatel 5. 1. 2024, lhůta k podání nabídek byla stanovena do 29. 1. 2024. Z harmonogramu plnění smlouvy o dílo obsažené v zadávacích podmínkách vyplývá, že systém měl být hotový a uvedený do pilotního provozu do 4 měsíců a 15 dnů od uzavření smlouvy, školení zaměstnanců měla probíhat ještě mnohem déle, do 8 měsíců od uzavření smlouvy. Aby bylo možno smlouvu uzavřít alespoň tak, aby bylo možné uvedení do pilotního provozu k 1. 7. 2024, musela by být smlouva uzavřena do 15. 2. 2024. Toto byl termín, s nímž ve svých závěrech počítal Úřad, a který byl z hlediska možnosti uzavřít smlouvu přinejmenším napnutý, neboť znamenal, že zadavatel během asi dvou dnů musí nabídky otevřít, posoudit, provést hodnocení, rozhodnout o výběru dodavatele, toho vyzvat k předložení potřebných dokumentů, přičemž musí současně dodržet lhůtu, v níž není ve smyslu § 246 zákona oprávněn uzavřít s vybraným dodavatelem smlouvu. Úřad konstatoval, že zadavatel se nemohl spoléhat na to, že námitky či návrh proti některému z jeho úkonů nebudou podány.

22. V souvislosti s harmonogramem plnění zamýšlené smlouvy o dílo však nelze přehlédnout to, že plnění smlouvy nekončí uvedením systému do pilotního provozu. Z předmětu plnění vzorové smlouvy o dílo se podává, že dílo má spočívat ve vývoji a dodání určitého systému. Dílo má být provedeno a dodáno ve dvou fázích – v první fázi má být vytvořen a implementován systém, ve druhé fázi mají být zprovozněna rozhraní, různé funkcionality a systém má být uveden do ostrého provozu. Po těchto fázích může následovat fáze III, ta však již není součástí implementačního projektu a může být zadavatelem dodatečně poptána. Na fázi I a II dodavatel dle bodu 4.1 této smlouvy vypracovává implementační projekt a podle něj je pak dílo zhotovováno. Ve smyslu bodu 1.1.23 smlouvy o dílo začíná implementace zahájením implementačního projektu a končí uvedením systému do ostrého provozu. Dílo je tak zhotoveno uvedením do ostrého provozu, pilotní provoz je jen jeden z milníků plnění první fáze implementačního projektu.

23. Pokud tedy zadavatel tvrdí, že k JŘBU byl donucen námitkami a návrhem společnosti Eviden Czech Republic, s. r. o., které znemožnily uzavřít smlouvy tak, aby bylo možno dílo zhotovit (tedy uvést do ostrého provozu) do 1. 7. 2024, kdy nabýval účinnosti nový stavební zákon, neodpovídá toto tvrzení obsahu jím koncipovaných smluv. Dle harmonogramu smlouvy o dílo, která měla být uzavřena v zadávacím řízení na VZ NGÚP, měl být systém uveden do ostrého provozu 11 měsíců od uzavření této smlouvy. Aby byl systém v ostrém provozu dne 1. 7. 2024, musela by být smlouva uzavřena do září 2023. I kdyby zadavatel uzavřel smlouvu o dílo již druhý den po podání nabídek, tedy 30. 1. 2024, bylo z hlediska smluvních termínů, které sám nastavil, pozdě. Zadavatel tak „hrál o čas“ a v podstatě doufal, že dodavatel získaný prostřednictvím JŘBU, vytvoří do 1. 7. 2024 (tedy za 4 měsíce a 15 dnů, které dle harmonogramu přísluší na vytvoření pilotního systému) systém, který bude nutně sloužit jako ostrá verze, bez ohledu na veškerá smluvní ujednání o implementaci, jejích fázích a bez ohledu na to, že se dle smlouvy mělo jednat o pilotní verzi. Tedy bez ohledu na to, že i smlouva o dílo uzavřená v JŘBU dne 15. 2. 2024 obsahuje termín uvedení systému do ostrého provozu až 11 měsíců od uzavření smlouvy.

24. Již v okamžiku, kdy zadavatel odesílal dne 5. 1. 2024 výzvu k podání nabídek, mu muselo být zřejmé, že tak činí opožděně, že termíny, které jeho výzva obsahuje, není možné splnit do 1. 7. 2024 a že tedy libovolná okolnost, která zasáhne do ideálního průběhu zadávacího řízení, už může mít ten fatální důsledek, že vybraný dodavatel nebude schopen do 1. 7. 2024 nasadit ani pilotní verzi systému.  

25. Zadavatel je přitom povinen počítat s tím, že zadávací řízení nebude mít ideální průběh, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2025, č. j. 1 As 8/2024–143, kde tento soud uvedl, že „dodavatelé mohou podávat námitky a následně návrhy k žalovanému a správním soudům, pokud sami mají za to, že zadavatel porušil zákon a hrozí jim nebo již vznikla újma (§ 241 odst. 1 a § 250 odst. 1 ZZVZ). Jinými slovy, zákon obsahuje široké návrhové oprávnění a není tak vyloučeno větší množství námitkových řízení s blokační lhůtou (§ 246 ZZVZ) či následných řízení před žalovaným a správními soudy, a to bez ohledu na objektivní zákonnost postupu zadavatele. Právě proto platí, že zadavatelé musí počítat s tím, že různí účastníci zadávacích řízení mohou bránit svá práva v řízeních před žalovaným, a tedy že zadávací řízení nemusí probíhat zcela hladce (srov. přiměřeně rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2020, č. j. 30 A 145/2018–64, bod 31).“

26. Zadavatel zahájil řízení se soutěžním dialogem včas a toto včasné zahájení skýtalo možnost řešit v zadávacím řízení i případné námitky a řízení u Úřadu. Tuto výhodu však zadavatel postupně ztrácel. Příčinu toho, proč byla výzva k podání nabídek odeslána až 5. 1. 2024, ačkoliv řízení se soutěžním dialogem bylo zahájeno již 20. 10. 2021, je nutno hledat v předchozích krocích, resp. liknavosti zadavatele, jak vyvstává v celé nahotě v přehledu úkonů zadavatele uvedených v bodu 145 napadeného rozhodnutí.

27. Naplnění podmínek pro využití JŘBU je nutno hodnotit přísně. Soudní dvůr EU již dříve v tomto ohledu uzavřel, že otálí-li zadavatel se započetím prací po identifikaci jejich potřeby i pouze několik měsíců, může mu být krajně naléhavá okolnost minimálně částečně přičitatelná (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. 10. 2009, Komise proti Německu, C-275/08, body 70 až 72), a JŘBU není možné využít. V posuzované věci je z přehledu úkonů zadavatele v zadávacím řízení patrno, že poté, co bylo zadávací řízení zahájeno, nastávaly mezi jednotlivými úkony zadavatele několikaměsíční prodlevy, které zadavatel nijak nevysvětlil. Přitom je zřejmé, že bez těchto prodlev mohla být výzva k podání nabídek odeslána o řadu měsíců dříve. Využití JŘBU je tak přímým důsledkem neopodstatněných průtahů zadavatele v řízení se soutěžním dialogem. Námitky a návrh společnosti Eviden Czech Republic, s. r. o. byly z časového hlediska pouze dílčí okolností, která už prakticky nic neměnila na tom, že zadavatel odesílal výzvu k podání nabídek pozdě a nemohl si již dovolit ztratit ani den. Navíc dle shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu platí, že s případným podáním námitek či návrhu je nutno počítat vždy. Zde se se závěry napadeného rozhodnutí zcela ztotožňuji.

K přerušení příčinné souvislosti

28. Dle zadavatele došlo podáním návrhu společnosti Eviden Czech Republic, s. r. o. k přerušení příčinné souvislosti ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 4293/18 z 12. 1. 2021, podle něhož k přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. I kdyby tedy existovaly dřívější prodlevy na straně obviněného, návrh na zahájení správního řízení o přezkum zadávacích podmínek byl okolností, která stojí samostatně a o JŘBU rozhodla. Současně platí, že předešlé prodlevy zadavatele s podáním návrhu společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. nesouvisí, jinými slovy návrh není důsledek prodlev v soutěžním dialogu. Není tedy pravdou, že by snad časové prodlevy v rámci zadávacího řízení na VZ NGÚP byly příčinou a návrh na zahájení správního řízení byl důsledkem vzniku existence krajně naléhavé okolnosti, jak naznačují závěry Úřadu v odst. 176 napadeného rozhodnutí. 

29. I stran tohoto námitkového okruhu se ztotožňuji s tím, jak námitky vypořádal Úřad v bodech 175–176 napadeného rozhodnutí. Do situace, v níž byl zadavatel v lednu 2024, se dostal svým předešlým liknavým postupem v zadávacím řízení na VZ NGÚP.

30. Jak již bylo řečeno výše s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2025, č. j. 1 As 8/2024–143, zadavatel musí počítat s tím, že zadávací řízení nemusí mít ideální průběh. V zadávacím řízení na VZ NGÚP se však zadavatel v lednu 2024 dostal do bodu, kdy již nebyl čas ani na běžnější úkony typu objasnění nabídek, natož na vyřizování námitek či vyčkání výsledku správního řízení.

31. Návrh na zahájení správního řízení podaný společností Eviden Czech Republic, s. r. o. nebyl důsledkem prodlení zadavatele, to Úřad ostatně netvrdí, ale okamžik jeho podání ano. Nepochybně by byl podán dříve, kdyby zadavatel postupoval v zadávacím řízení bez průtahů a podmínky pro podání nabídek (a jimi stanovená lhůta pro podání nabídek) by byly známy dříve. 

32. Obviněný v rozkladu odkazuje na nález Ústavního soudu, v němž se dovozuje, že za normálních okolností vede ke vzniku škody celý řetěz příčin, z nichž je třeba vybrat tu hlavní. Tento řetěz příčinných souvislostí je přerušen, pokud do děje vstoupí nová okolnost, která vyvolá vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. Za takovou novou událost pak obviněný považuje správní řízení zahájené na návrh společnosti Eviden Czech Republic.

33. Pokud už je používán odkaz na nesouvisející judikaturu a pokud se odhlédne od zásadního rozdílu mezi škodnou událostí a obranou práva dle zákona, nelze přehlédnout pokračování citace, kterou obviněný použil: „Zůstala-li původní škodná událost tou skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje. Podle teorie adekvátní příčinné souvislosti je příčinná souvislost dána tehdy, jestliže je škoda podle obecné povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností adekvátním důsledkem protiprávního úkonu nebo škodní události. Současně se musí prokázat, že škoda by nebyla nastala bez této příčiny (conditio sine qua non) – srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uveřejněný pod č. 177/2007 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, a v něm označené odkazy na literaturu k teorii adekvátní příčinné souvislosti.“

34. Z právě citovaných úvah Ústavního soudu vyplývá, že pokud by bez původní příčiny k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje. Což aplikováno na pojednávanou věc znamená, že příčinná souvislost by se námitkami a návrhem přerušila pouze tehdy, pokud by byla – bez ohledu na předchozí průběh zadávacího řízení – způsobilá sama o sobě dostat zadavatele do situace, kdy byl nucen použít § 63 odst. 5 zákona. Takového závěru se však dobrat nelze. Pokud by zadavatel postupoval v zadávacím řízení na VZ NGÚP bez průtahů, mohl dodavatele k podání nabídek vyzvat o 7,5 měsíce dříve[1]. V takovém případě by pak námitky a návrh proti zadávacím podmínkám do průběhu zadávacího řízení vážněji nezasáhly, neboť správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0139/2024/VZ, které bylo tímto návrhem zahájeno, trvalo od 12. 2. 2024 do 21. 5. 2024, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o rozkladu, tedy 3 měsíce a 9 dnů. Jinými slovy podání námitek a návrhu samo o sobě nemohlo vést k takové prodlevě v zadávacím řízení, že by zadavatel musel postupovat v JŘBU.

35. Nelze tedy přisvědčit tomu, že by námitky proti zadávacím podmínkám a následný návrh byly jedinou a stěžejní příčinou toho, že zadavatel včas nedokončil zadávací řízení na VZ NGÚP.

K nemožnosti předvídat vznik krajně naléhavé okolnosti

36. Obviněný v rozkladu dále uvádí, že mohl předvídat nabytí účinnosti nového stavebního zákona. Nemohl však předvídat jiné okolnosti, které v důsledku způsobily krajní naléhavost, a to řízení vedené na návrh společnosti Unicorn Systems a. s., novelizaci stavebního zákona v průběhu zadávacího řízení, v jejímž důsledku bylo nutné přepracovat architekturu a technickou specifikaci jednotlivých informačních systémů, tedy i NGÚP, nové schvalování OHA. Dále nebylo možno předvídat nutnost objasnit nebo doplnit žádosti o účast v soutěžním dialogu, což vedlo k dalším průtahům. Nebylo rovněž možno předvídat námitky společnosti Eviden Czech Republic s. r. o. podané 26. 1. 2024 a návrh podaný 12. 2. 2024., neboť šlo o zneužití práva. Nebylo možné předvídat ani námitky ze dne 16. 2. 2024 dodavatele NESS Czech s. r. o., který brojil proti rozhodnutí o výběru dodavatele. 

37. Zadavatel odkazuje na několik rozhodnutí Úřadu, v nichž bylo konstatováno, že zadavatel nemůže předvídat, že se mu nepodaří uzavřít smlouvu v otevřeném řízení, a po zadavatelích nelze požadovat, aby takové zdržení předvídali. 

38. V souvislosti s posouzením nepředvídatelnosti krajně naléhavé okolnosti obviněný zdůrazňuje, že stavební zákon, který předvídal existenci informačních systémů ve věcech územního plánování a stavebního řádu, byl ve své první verzi schválen teprve 13. července 2021, a tak nebylo ze strany obviněného dost dobře možné zadávací řízení na VZ NGÚP zahajovat před tímto datem. Zadávací řízení na VZ NGÚP bylo zahájeno 25. října 2021, tj. jen necelé 3 měsíce poté, co byl ve své první verzi schválen stavební zákon, a tedy ve značném časovém předstihu. 

39. Co se týká námitek uvedených v této části rozkladu, Úřad se s nimi přesvědčivě vypořádal v bodech 148–168 napadeného rozhodnutí, přičemž obviněný v rozkladu na argumenty Úřadu, které jeho tvrzení vyvracejí, prakticky nereaguje a svá tvrzení jen opakuje.

40. Není tak jasné, proč zadavatel v průběhu správního řízení vedeného o návrhu společnosti Unicorn Systems a. s. nečinil další kroky v zadávacím řízení, když jediné, co mu bylo předběžným opatřením zapovězeno, bylo uzavření smlouvy. Rovněž není naprosto jasná prodleva mezi skončením tohoto správního řízení (11. 8. 2022) a dalším úkonem obviněného v zadávacím řízení (4. 5. 2023). Tímto úkonem navíc bylo posouzení a obodování žádostí o účast pro účely snižování počtu účastníků zadávacího řízení, tedy úkon, který nesouvisel ani s případnými dalšími problémy, které zadávací řízení provázely (změny architektury digitalizace).

41. Co se týká namítaného zdržení v podobě zásadního přepracování architektury a technické specifikace jednotlivých informačních systémů, tedy i NGÚP, Úřad se v bodech 157–163 napadeného rozhodnutí velmi podrobně zabývá každým dílčím tvrzením týkajícím se tvorby architektury NGÚP v průběhu času. Mimo jiné pak dospívá k závěru, že nová architektura se týkala pouze projektu digitalizace stavebního řízení, nikoliv NGÚP, nebylo tak nutno vyčkávat schválení OHA. Na podrobná zjištění Úřadu však obviněný v rozkladu reaguje veskrze obecným tvrzením, že vyčkával schválení OHA (listopad 2022), načež zpracovával technickou specifikaci NGÚP (červen 2023). K takto formulované námitce rozkladu tak lze uvést tolik, že obviněný na schválení OHA opravdu vyčkávat nemusel (v podání ze dne 1. 8. 2024 navíc uvádí, že souhlasné stanovisko OHA k NGÚP je třeba až v okamžiku spuštění do plného provozu), což mu naopak muselo být známo. S tvrzeným přepracováním technické specifikace NGÚP tak nemusel začínat až v listopadu 2022, ale mohl ji začít připravovat již v červnu 2022, kdy nutnost přepracování zjistil (viz bod 162, popř. 163 napadeného rozhodnutí).

42. Za zcela nepřípadnou považuji tu část obrany obviněného, která je založena na tom, že je sice gestorem stavebního zákona, ale není zákonodárcem, tedy nemohl ovlivnit kdy a v jakém znění bude stavební zákon a jeho novelizace přijaty, pročež nemohl ovlivnit ani navazující změnu architektury a technické specifikace. Obviněný byl v roli, která zastřešovala a připravovala všechny změny v oblasti stavebního řízení. Jako takový byl nepochybně schopen odvrátit svou časovou tíseň, do níž se dostal se zadáváním prakticky každé dílčí části systémů, které by měly tvořit digitalizované stavební řízení. Zde je namístě citovat rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 15. 11. 2024 ve věci sp. zn. ÚOHS-R0152/2024/VZ: „Zadavatel na jaře roku 2022 přistoupil k přehodnocení celé koncepce a architektury digitalizace, které vyústilo v jejich zrušení. Jednalo se přitom o přehodnocení z iniciativy samotného obviněného (z důvodu novelizace stavebního zákona), v jehož rámci musel sám zvažovat, zda mu na přípravu, realizaci a úspěšné ukončení otevřeného zadávacího řízení na DSŘ bude stačit cca jeden rok (jelikož smlouva na realizaci DSŘ měla být uzavřena nejpozději 15. 6. 2023). 

S argumentací obviněného se nelze ztotožnit. Obviněný se pasuje do role zcela pasivního příjemce instrukcí, bez jakýchkoliv jiných možností postupu a vlivu, jako kdyby nebyl ústředním orgánem státní správy ve věcech územního plánování a stavebního zákona. Přehodnocení vlastní koncepce ze strany obviněného přitom zpravidla nelze považovat za objektivní okolnost, ale naopak půjde o záležitost subjektivní (rozhodnutí zadavatele).

Obviněný, jakožto gestor předpisů ve věcech územního plánování a stavebního zákona, má nepochybný vliv na obsah stavebního zákona, a tedy i na nastavení celkového procesu zavádění digitalizace stavebního řízení a její koncepce a může předkládat návrhy novelizace stavebního zákona. Pokud by obviněný vyhodnotil, že stanovený časový rámec pro realizaci předmětu plnění veřejné zakázky nebude dostatečný, mohl se např. pokusit o odložení účinnosti relevantních ustanovení stavebního zákona, která jej zavazují k implementaci dotčených informačních systémů. 

Právě obviněný, jakožto ministerstvo, pečuje o kvalitu legislativy ve svém oboru, předkládá návrhy na její změny a doplnění a nepochybně smí předložit i případná upozornění na nerealizovatelnost návrhů již podaných či případně též návrh na odklad účinnosti novely zákona. Z tohoto výsadního postavení obviněného je třeba vycházet. Obviněný tak měl jistě možnost významně ovlivňovat, jaká bude podoba digitalizace stavebního řízení a v jakých lhůtách má být realizována. Chtěl-li by se obviněný dovolávat toho, že jej údajně legislativa, kterou má v gesci, jako okolnost objektivní donutila k obstarání plnění ve stanoveném časovém rámci, musel by v prvé řadě prokázat, že na vznik příslušného pravidla neměl jako gestor zákona vliv, tj. například, že mu vláda, resp. parlament vnutily svým rozhodnutím splnit určitou povinnost v určité lhůtě, a to přesto, že obviněný upozorňoval, že takový postup není reálný, anebo že mu tyto subjekty upřely další prodloužení stanovených lhůt i přes upozornění na rizika takového postupu. Pokud v tomto smyslu obviněný ve správním řízení důkazní břemeno neunese, půjde zásadně za ním obsah legislativy, která spadá do jeho gesce, včetně tam stanovených lhůt. 

Obviněný se však v průběhu správního řízení odkazoval toliko na obsah legislativy (jaká platná pravidla se snažil dodržet), nikoliv však na důvody a kontext jejího vzniku (proč je třeba digitalizaci provést v té které podobě a v určitém, a nikoliv delším časovém horizontu a na čí požadavek je tento horizont právě takový, jaký je). Obviněnému se tedy nepodařilo prokázat, že by za nastavený časový harmonogram digitalizace stavebního řízení odpovídal někdo jiný než on sám ^[2] Skutečně tedy nejde o okolnosti objektivního charakteru. Lze přitom zdůraznit, že důvody, jimiž zadavatel odůvodňuje oprávněnost postupu v JŘBU, má tvrdit a prokazovat právě zadavatel, tj. zde obviněný.

K širšímu kontextu věci lze doplnit, že v období, kdy probíhalo přehodnocování koncepce digitalizace stavebního řízení, obviněný předložil Vládě ČR do připomínkového řízení návrh tzv. věcné novely stavebního zákona. ^[3] Tato novela stavebního zákona, spolu s jeho tzv. odkládací novelou,^[4] zakotvuje postupný náběh aplikace stavebního zákona do praxe za pomoci přechodného období. Takové přechodné období mohl zadavatel, jakožto ústřední orgán státní správy ve věcech územního plánování a stavebního zákona,^[5] do jehož výlučné pravomoci spadá příprava návrhů zákonů v jeho gesci, přizpůsobit svým aktuálním postupům a potřebám s ohledem na realizovatelnost vhodného zadávacího řízení. Takovýto postup ovšem obviněný nezvolil, ani netvrdil a neprokázal, že by mu to nebylo umožněno. Okolnosti postupu obviněného před zahájením otevřeného řízení však mohou být posouzeny pouze jako zasazení problému do kontextu, protože k okamžiku jeho zahájení se obviněný krajně naléhavé situace nijak nedovolával a měl za to, že je schopen v daném čase toto řízení dokončit. 

Když obviněný zjistil časovou nerealizovatelnost pro zadání zakázky (a všech souvisejících úkonů), dozajista mohl zahájit jednání v tom smyslu, že legislativa je nastavena nevhodně a že on sám jako zadavatel dotčených veřejných zakázek není schopen dostát navrhovaným lhůtám v souladu s požadavky zákona. V rozkladu, ani v jiných podáních v tomto řízení ovšem obviněný nepředložil žádné důkazní prostředky, které by naznačovaly, že by se snažil situaci krajní naléhavosti zvrátit, nebo jakýmkoliv způsobem řešit či upravit tak, aby řádně dostál postupu v souladu se zákonem. V tomto případě je totiž situace specifická tím, že mělo dojít ke spuštění nového informačního systému. Jeho datum sice obviněnému ukládal zákon, ale dosavadní způsob vedení stavebního řízení nebyl v situaci, kdy by odložení spuštění systému nového, vedlo k nemožnosti plnit povinnosti dle stavebního zákona (za předpokladu odkladu účinnosti). To ostatně dokazuje současný stav řešení problémů s DSŘ. Rovněž nebylo zjištěno, a obviněným ani jakkoliv tvrzeno ani obviněným doloženo, že by se obviněný snažil aktivně upozorňovat na časovou tíseň, potažmo (ne)realizova­telnost ohledně veřejné zakázky a aktivně by k tomuto vystupoval. Nad rámec nutného lze dodat, že z vystupování obviněného lze naopak seznat, že měl ambici „za každou cenu“ dostát původně stanovenému plánu, a to bez ohledu na okolnosti.^[6]“ 

43. Pokud obviněný argumentuje tím, že společnost Eviden Czech Republic, s. r. o. zneužila své právo podat námitky a návrh a způsobila tím vznik krajně naléhavé okolnosti, odkazuji na výše uvedené závěry jak své, tak Nejvyššího správního soudu, z nichž vyplývá, že zadavatel je povinen vzít v úvahu i možnost, že jeho postup bude dodavatelem napaden. Účelovému či obstrukčnímu jednání ze strany společnosti Eviden Czech Republic, s. r. o. navíc nic nenasvědčuje – tato společnost podala řádně námitky, návrh, uhradila kauci, proběhlo správní řízení, v němž nedocházelo ze žádné strany k průtahům, a Úřad se navíc v rozhodnutí, kterým bylo toto řízení v prvním stupni skončeno (rozhodnutí ze dne 19. 3. 2024, č. j. ÚOHS-12092/2024/500, sp. zn. ÚOHS-S0139/2024/VZ) zadavatelovou námitkou, že je návrh účelový, zabýval a uvedl: „Úřad rovněž neshledal důvody pro to, aby mohl návrh označit za obstrukční či účelový. Přistoupí proto dále k věcnému posouzení navrhovatelem napadeného postupu zadavatele v šetřeném zadávacím řízení.“[7]

44. Obviněný uvádí další námitky a podnět, jimž v průběhu zadávacího řízení čelil, s tím, že nemohl takový rozsah námitek předvídat a nelze mu jej přičítat k tíži. K tomu odkazuje na rozhodnutí č. j. ÚOHS-09758/2022/510 ze dne 18. 3. 2022 a rozhodnutí č. j. ÚOHS-23145/2021/500/AIv, z nichž cituje, že po zadavateli nelze požadovat, aby předvídali taková zdržení v zadávacím řízení, k jakým v posuzovaných věcech došlo.

45. Co se týká toho, že zadavatel nemohl takový rozsah přezkumu předvídat, je nutno podotknout, že zadavatel srovnává nesrovnatelné. V jím odkazovaných rozhodnutích šlo o řadu různých navazujících a prolínajících se řízení. V právě posuzované věci čelil zadavatel toliko námitkám a návrhu proti zadávacím podmínkám, námitkám proti výběru dodavatele, po nichž ani návrh nenásledoval, a podnětu k zahájení správního řízení z moci úřední, jehož prošetřování však zadavatele v postupu v zadávacím řízení nijak neomezuje.

46. K zadavatelovu odkazu na rozhodnutí jmenovaná výše v bodu 44 konstatuji, že jsou obě zrušena a jejich závěry byly přehodnoceny rozsudky Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 8/2024–143 a 2 As 50/2024–113. Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích uvedl, že zadavatel vznik krajně naléhavé okolnosti způsobil. Jednak v otevřeném zadávacím řízení opakovaně postupoval nezákonně, jednak mu tvorba systémové dokumentace, která by mu umožnila poptat veřejnou zakázku, trvala nepřiměřeně a nedůvodně dlouho.

47. Obviněný závěrem této části rozkladu jako nepředvídatelnou okolnost zmiňuje i stavební zákon a jeho změny, které nemohl předvídat, a mohl na ně toliko reagovat, což činil včasně. K tomu odkazuji na výše uvedené citace rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0152/2024/VZ a dodávám, že obviněný nebyl obětí děje, nýbrž jeho hybatelem.

K nemožnosti dodržet lhůty pro jiný druh zadávacího řízení

48. Úřad se v napadeném rozhodnutí nezabýval posouzením časové tísně, protože měl za to, že není splněna již druhá podmínka použití JŘBU. Zde obviněný dodává, že nemohl lhůty pro jiný druh zadávacího řízení dodržet, neboť v únoru 2024 zbývalo do účinnosti stavebního zákona jen 5 měsíců, což byla lhůta realistická, nicméně hraniční. 

49. K této námitce rozkladu konstatuji, že Úřad nepochybil, když již dále nezkoumal čtvrtou podmínku použití JŘBU dle § 63 odst. 5 zákona. Úřad správně shledal, že se v pojednávané věci jednalo o krajně naléhavou okolnost, kterou však zadavatel svým jednáním způsobil, což je překážka použití tohoto typu zadávacího řízení. Úřad pak již dále nezkoumal další dvě podmínky, tedy zda zadavatel tuto okolnost mohl předvídat a zda mohl zakázku zadat v jiném druhu zadávacího řízení. V okamžiku, kdy není splněna již druhá podmínka použití JŘBU, je takové zkoumání bezpředmětné, neboť jde o podmínky kumulativní.

K maximální délce zadávacího řízení

50. Dle obviněného zákon nestanoví maximální délku zadávacího řízení, tedy v časových prodlevách nelze spatřovat nezákonnost či zavinění. Délka zadávacího řízení na VZ NGÚP tak nemůže být porušením zákonné povinnosti zadavatele. 

51. I touto námitkou se Úřad zabýval a jeho závěry v bodu 178 napadeného rozhodnutí potvrzuji. Zadavateli není vytýkáno porušení zákona v zadávacím řízení se soutěžním dialogem. Zadavatel je trestán za neoprávněný postup v JŘBU. Skutečnost, že zadavatel explicitně neporušil žádnou konkrétní zákonnou povinnost v zadávacím řízení, neznamená automaticky, že je oprávněn využít JŘBU.

K nezohlednění odlišností oproti rozhodnutí ve věci VZ DSŘ

52. Obviněný poukazuje na to, že v posuzované věci se nedopustil nezákonnosti v předchozím zadávacím řízení, jako tomu bylo v případě veřejné zakázky na softwarové prostředí pro sdílení informací a dat (dále jen „DSŘ“). To však Úřad nezohlednil při dovození odpovědnosti a uložení sankce. 

53. Úřad námitku odlišnosti pojednávané věci od veřejné zakázky na DSŘ nepřehlédl a vyjádřil se k ní v bodu 186 napadeného rozhodnutí. Je pravdou, že ve věci DSŘ zadavatel postupoval v rozporu se zákonem, v nyní posuzované věci zadavatel v zadávacím řízení se soutěžním dialogem zákon neporušil. To jej ale – jak již bylo mnohokrát konstatováno – samo o sobě neopravňuje využít JŘBU dle § 63 odst. 5 zákona. Kumulativní podmínky pro jeho použití jsou krajní nouze, nezavinění, nepředvídatelnost a nemožnost použít jiné zadávací řízení. Z naplnění těchto podmínek není pro zadavatele výjimka, ani pokud zákon v předchozím zadávacím řízení neporušil.

54. Z rozkladu obviněného pak není zřejmé, jak měl Úřad rozdíl mezi veřejnou zakázkou na DSŘ a nyní pojednávanou věcí zohlednit v uložení sankce. Sankce v prvé věci byla uložena ve výši 1 000 000 Kč, v právě pojednávané věci jde o pokutu ve výši 200 000 Kč. Nyní ukládaná sankce je významně nižší a není zřejmé, proč by měla být na základě skutkové odlišnosti ještě dále snižována.

55. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci jde o řízení o přestupku, přezkoumal jsem i bez výslovných námitek z hlediska zákonnosti výrok o sankci a jeho odůvodnění. Úřad při ukládání sankce ověřil, že odpovědnost za přestupek nezanikla. Dle hodnoty veřejné zakázky stanovil horní hranici pokuty, a to dle § 268 odst. 2 písm. a) zákona ve výši 20 000 000 Kč. Posoudil závažnost přestupku, který shledal závažným pro vyloučení soutěže, avšak jehož závažnost snižují další okolnosti uzavření a plnění smluv. Úřad při ukládání sankce přihlédl k tomu, že je to obviněný, v jehož gesci je i problematika územního plánování, avšak obviněný se nepokusil o změnu termínů digitalizace. Ve prospěch obviněného Úřad zohlednil, že se alespoň pokusil o otevřený druh zadávacího řízení, a zohlednil i časovou tíseň, v níž se obviněný nacházel. Rovněž zohlednil, že účinnost smluv uzavřených v JŘBU již byla ukončena a v současnosti je plněno na základě smluv uzavřených na základě soutěžního dialogu. Zohlednil i průběh plnění smluv uzavřených v JŘBU. Úřad zohlednil i souběh s jinými přestupky, posoudil naplnění funkcí sankce a tu uložil ve výši 200 000 Kč. V popsaném postupu Úřadu jsem neshledal žádnou věcnou či zákonnou vadu, sankce byla uložena korektně.

VI.          Závěr

56. V posuzované věci Úřad shledal, že zadavatel porušil podmínky § 63 odst. 5 zákona a zadal veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, ačkoliv svými průtahy v zadávacím řízení se soutěžním dialogem způsobil, že již nebylo z časových důvodů možné zadat veřejnou zakázku v jiném druhu zadávacího řízení. Rozhodnutí Úřadu bylo přezkoumáno z hlediska věcné správnosti i zákonnosti a nebyly shledány důvody pro jeho změnu nebo zrušení. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí a rozklad podaný proti napadenému rozhodnutí byl zamítnut.

57. V důsledku změny zákona č. 17/2012 Sb. o celní správě účinné k 1. 7. 2025 došlo ke změně místní příslušnosti celní správy. Pokuta je proto splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze, číslo účtu: 3754–67724011/0710, variabilní symbol: IČO obviněného. 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Weinhold Legal, s. r. o., advokátní kancelář Na Florenci 2216/15, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy