ÚOHS-R0120/2026/VZ-33880/2026/162

Rozhodnutí PŘEDSEDY
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 20. 7. 2026 obviněným

• statutární město Opava, IČO 00300535, se sídlem Horní náměstí 382/69, Město, 746 01 Opava, zastoupeno na základě plné moci ze dne 22. 1. 2025 JUDr. Miroslavem Cákem, advokátem, ev. č. ČAK 21009, AGM partners s.r.o., advokátní kancelář, IČO 21007519, se sídlem Hilleho 1838/1, Černá Pole, 602 00 Brno,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0308/2026/VZ, č. j. ÚOHS-23768/2026/510 ze dne 3. 7. 2026, vydanému ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů v souvislosti s uzavřením Dohody o narovnání ze dne 17. 12. 2024 ke Smlouvě o dílo uzavřené dne 25. 3. 2021 obviněným s vybraným dodavatelem – AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, se sídlem Žirovnická 3146/2, Záběhlice, 106 00 Praha 10 – na plnění veřejné zakázky „Opava – telematika“ zadávané v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 10. 2020 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 12. 10. 2020 pod ev. č. Z2020–035246,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0308/2026/VZ, č. j. ÚOHS-23768/2026/510 ze dne 3. 7. 2026 p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.

Odůvodnění

I.            POSTUP obviněného a postup úřadu

1. Obviněný (dále také případně jako „zadavatel“) uzavřel dne 25. 3. 2021 Smlouvu o dílo s vybraným dodavatelem – AŽD Praha s.r.o., IČO 48029483, se sídlem Žirovnická 3146/2, Záběhlice, 106 00 Praha 10 (dále jen „vybraný dodavatel“) – na plnění veřejné zakázky „Opava – telematika“. V průběhu plnění veřejné zakázky se ukázalo, že stávající řadiče světlené signalizace CROSS nefungují bezvadně a nekomunikují správně s ostatními nově dodanými částmi telematického systému. Obě strany Smlouvy o dílo v průběhu doby navzájem uplatňovaly sankce a nároky na náhradu škody, a to jak za zpoždění s provedením díla, tak za nedostatečnou připravenost místa realizace díla a nedostatečnou součinnost zadavatele.

2. Zadavatel dne 17. 12. 2024 uzavřel s vybraným dodavatelem Dohodu o narovnání, která navazovala na Smlouvu o dílo. Obsah Dohody o narovnání lze shrnout takto: Vybraný dodavatel měl realizovat práce, technologické postupy a výměnu technologických zařízení v hodnotě 9 244 276,03 Kč bez DPH tak, aby dílo nevykazovalo žádné vady. Provádění prací se dle Dohody o narovnání mělo přiměřeně řídit původní Smlouvou o dílo. Vybraný dodavatel měl dále zaplatit zadavateli částku ve výši 6 mil. Kč po převzetí díla. Součástí prací měla být mj. výměna stávajících řadičů zn. CROSS, které zadavatel původně požadoval ponechat, za nové řadiče zn. Siemens/Yunex. V příloze č. 2 Dohody o narovnání byly jako sporné nároky obviněného uvedeny smluvní pokuty za prodlení vybraného dodavatele s dodáním II. etapy díla, za prodlení s odstraňováním vad díla a nárok na náhradu škody ve výši 4,8 mil. Kč vyplývající z existence vad díla a neuplatnění doplatku dotace. Vybraný dodavatel pak jako svoje sporné nároky uvedl doplatek ceny díla ve výši 5 553 039,14 Kč bez DPH a nárok na náhradu škody za možné porušení smluvní povinností obviněného při poskytování součinnosti.   

3. Úřad obdržel dne 16. 1. 2025 návrh na uložení zákazu plnění Dohody o narovnání a současně podnět (následně zaevidovaný pod sp. zn. ÚOHS-P0050/2025/VZ) k zahájení řízení z moci úřední z důvodu nezákonné změny závazku ze Smlouvy o dílo na veřejnou zakázku.

4. Obsahem (s ná­vrhem provázaného) podnětu bylo, že Dohoda o narovnání představuje podstatnou změnu závazku ve smyslu § 222 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“ nebo „zákon“). Stěžovatel požadoval, aby Úřad přezkoumal zákonnost změn závazku dle § 222 ZZVZ. Tyto změny podle stěžovatele spočívají ve faktické změně závazku ze Smlouvy o dílo, kdy plnění nebylo dodáno v souladu se zadávacími podmínkami veřejné zakázky. Zadavatel dále podle stěžovatele umožnil podstatnou změnu doby plnění akceptací prodlení s dodáním díla a nevymáhal smluvní pokuty a náhrady škody a uzavřením Dohody o narovnání se těchto nároků vzdal.

5. Úřad na základě návrhu vedl správní řízení o zákazu plnění smlouvy (resp. Dohody o narovnání) podle § 254 odst. 1 ZZVZ pod sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ. V uvedeném správním řízení (dále jen „návrhové řízení“) vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-38550/2025/510 ze dne 7. 10. 2025. Výrokem I. uvedeného rozhodnutí Úřad rozhodl o uložení zákazu plnění Dohody o narovnání zadavateli, neboť zadavatel jejím uzavřením umožnil v rozporu s § 222 odst. 1 zákona podstatnou změnu závazku ze Smlouvy o dílo po dobu jeho trvání ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) zákona bez provedení nového zadávacího řízení. Úřad shledal, že zadavatel nově požadoval od vybraného dodavatele provést práce, technologické postupy a výměnu technologických zařízení v rozsahu, kvalitě a lhůtách uvedených v příloze č. 1 Dohody o narovnání za částku ve výši 9 244 276,03 Kč bez DPH, tj. 11 185 574 Kč vč. DPH, a změnil předmět plnění veřejné zakázky tak, že tato změna mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly výše uvedené změně. Plnění odpovídající závazku z přílohy č. 1 Dohody o narovnání měl tedy zadavatel zadat v zadávacím řízení dle zákona a Dohoda o narovnání tak byla uzavřena postupem podle § 254 odst. 1 písm. a) zákona, tj. bez předchozího uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení, příp. předběžného oznámení nebo výzvy k podání nabídek, ačkoliv zadavatel byl povinen toto oznámení, příp. předběžné oznámení nebo výzvu k podání nabídek uveřejnit. Úřad podle § 264 odst. 3 zákona zakázal plnění Dohody o narovnání po uplynutí 15 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí. Proti uvedenému rozhodnutí byly účastníky správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ podány rozklady, o kterých předseda Úřadu rozhodl dne 22. 12. 2025 rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0143/2025/VZ, č. j. ÚOHS-49506/2025/162, kterým rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-38550/2025/510 ze dne 7. 10. 2025 potvrdil a podané rozklady zamítl. Citovaná rozhodnutí předsedy a rozhodnutí Úřadu nabyla právní moci dne 2. 1. 2026.

6. Dne 29. 4. 2026 Úřad vydal příkaz č. j. ÚOHS-15818/2026/500 (dále jen „příkaz“), čímž bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a ve spojení s § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) zahájeno řízení o přestupku. Příkazem Úřad rozhodl o tom, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze Smlouvy o dílo uzavřené dne 25. 3. 2021 mezi obviněným a vybraným dodavatelem na realizaci veřejné zakázkypo dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení tím, že uzavřel s vybraným dodavatelem Dohodu o narovnání, v níž obviněný nově požadoval od vybraného dodavatele provést práce, technologické postupy a výměnu technologických zařízení v rozsahu, kvalitě a lhůtách uvedených v příloze č. 1 Dohody o narovnání za částku ve výši 9 244 276,03 Kč bez DPH, tj. 11 185 574 Kč vč. DPH, přičemž cenový nárůst související s touto změnou přesáhnul 30 % závazku ze Smlouvy o dílo ve smyslu § 222 odst. 9 zákona, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) zákona umožnil takovou změnu smluvních podmínek, která by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení „Opava – telematika“, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly výše uvedené změně, přičemž tímto jednáním mohl ovlivnit výběr dodavatele, a zadal výše uvedenou veřejnou zakázku. Úřad také uložil obviněnému pokutu ve výši 250 000 Kč.

7. Proti příkazu podal obviněný dne 12. 5. 2026 odpor, o kterém Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím – viz níže.  

II.         Napadené rozhodnutí

8. Ve výroku I napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že obviněný se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze Smlouvy o dílo, po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení tím, že uzavřel Dohodu o narovnání, v níž obviněný nově požadoval od vybraného dodavatele provést práce, technologické postupy a výměnu technologických zařízení v rozsahu, kvalitě a lhůtách uvedených v příloze č. 1 Dohody o narovnání za částku ve výši 9 244 276,03 Kč bez DPH, tj. 11 185 574,– Kč vč. DPH, přičemž cenový nárůst související s touto změnou přesáhnul 30 % závazku ze Smlouvy o dílo ve smyslu § 222 odst. 9 zákona, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) zákona umožnil takovou změnu smluvních podmínek, která by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení „Opava – telematika“, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly výše uvedené změně, přičemž tímto jednáním mohl ovlivnit výběr dodavatele, a zadal výše uvedenou veřejnou zakázku.

9. Ve výroku II napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I rozhodnutí se obviněnému podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona ukládá pokuta ve výši 250 000 Kč.

10. Ve výroku III napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že se obviněnému ukládá povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč.

11. Úřad vyšel z toho, že § 222 odst. 1 ZZVZ zakazuje podstatné změny závazku ze smlouvy bez nového zadávacího řízení a že Dohoda o narovnání představovala změnu uzavřené Smlouvy o dílo v době, kdy závazek stále trval. Navázal přitom na svá předchozí pravomocná rozhodnutí, podle nichž Dohoda o narovnání představovala podstatnou změnu závazku. Současně dospěl k závěru, že hodnota nového plnění spočívajícího ve výměně řadičů činila 9,24 mil. Kč (bez DPH, tj. 11 185 574 Kč vč. DPH), tedy více než 30 % původní hodnoty závazku, takže nebyla splněna podmínka § 222 odst. 9 ZZVZ a nebylo tedy možné využít výjimky podle § 222 odst. 5 ani 6 ZZVZ. Nebyla splněna ani výjimka de minimis podle § 222 odst. 4 ZZVZ, protože hodnota změny přesahovala finanční limit pro nadlimitní veřejnou zakázku. Úřad proto uzavřel, že Dohoda o narovnání představovala podstatnou změnu závazku podle § 222 odst. 3 písm. a) ZZVZ, neboť změna předmětu plnění mohla při svém zohlednění již v původním zadávacím řízení ovlivnit okruh dodavatelů i výběr dodavatele. Námitku zadavatele, že cenový nárůst měl být počítán jinak, Úřad odmítl jako účelovou snahu vejít se do zákonných limitů.

12. Při stanovení pokuty vyšel Úřad z hodnoty plnění (řadičů) sjednaného v Dohodě o narovnání, od níž odvodil horní hranici možné pokuty ve výši 1 118 557 Kč. Za závažný považoval především následek jednání zadavatele spočívající ve vyloučení hospodářské soutěže, neboť předmětné plnění bylo zadáno bez nového zadávacího řízení. Jako polehčující okolnost zohlednil skutečnost, že zákonný limit cenového nárůstu byl překročen jen relativně mírně, o 2,44 %. Při určení konkrétní výše sankce dále přihlédl k tomu, že v době pravomocného uložení zákazu plnění Dohody o narovnání již byla podstatná část plnění realizována. Současně odmítl názor obviněného, že by postačovalo napomenutí nebo upuštění od potrestání, neboť takový postup by podle něj neodpovídal závažnosti přestupku ani by nenaplňoval preventivní funkci správního trestání.

III.     Rozklad obviněného

13. Dne 20. 7. 2026 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí rozklad obviněného. Napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 6. 7. 2026. Rozklad byl podán řádně a včas.

Námitky rozkladu

14. Obviněný prohlašuje, že Úřad nesprávně a neúplně zjistil skutkový stav, nehodnotil důkazy ve vzájemných souvislostech a převzal argumentaci z návrhového řízení, aniž by se zabýval řízením o přestupku jako samostatným celkem, na který se aplikují i jiné právní předpisy.

15. Úřad údajně neprokázal, že je Dohoda o narovnání úplatnou smlouvou. Dle obviněného Dohoda o narovnání úplatnou smlouvou není a částka za řadiče uvedená v preambuli Dohody o narovnání nemůže sloužit jako základ pro výpočet cenového nárůstu či hodnoty změny. Tato částka měla pouze informativní charakter, nebyla právně závazná a obviněný ji dodavateli nikdy nezaplatil a nezaplatí. Pokud obviněný nic nedoplácí, nemůže podle něj existovat „cenový nárůst“ ani „hodnota změny“.

16. Dále obviněný uvádí, že Úřad měl hodnotit celkovou ekonomickou bilanci Dohody o narovnání. Vedle potenciálního nároku zadavatele existoval i nárok dodavatele na doplatek ceny díla a dodavatel zároveň zaplatil obviněnému 6 mil. Kč. Po započtení všech vzájemných plnění by zůstatek činil jen cca 3,65 mil. Kč (resp. 2,48 mil. Kč), tedy částku pod limitem § 222 odst. 4 ZZVZ i pod hranicí 30 % dle § 222 odst. 9 ZZVZ. Bez tohoto ekonomického vyrovnání by obviněný na dohodu nepřistoupil.

17. Obviněný dále tvrdí, že byly splněny podmínky výjimek podle § 222 odst. 4, 5 i 6 ZZVZ. U § 222 odst. 5 ZZVZ zdůrazňuje značné provozní obtíže, ekonomickou výhodnost a technickou nutnost využít původního dodavatele (bylo by nutné zajistit interoperabilitu mezi stávajícím systémem a případným novým dodavatelem). Nová soutěž by znamenala dlouhé prodlení, další náklady a riziko nefunkčnosti světelné signalizace.

18. Významná část rozkladu je věnována přestupkové odpovědnosti. Obviněný namítá, že Úřad nedostatečně zohlednil zásady proporcionality, oficiality a materiální pravdy a nevypořádal okolnosti svědčící v jeho prospěch, zejména nezohlednil závěry znaleckého posudku, dle kterého byly vady řadičů nepředvídatelné a nejlepším řešením bylo dodání řadičů nových. Tvrdí, že jeho jednání nezpůsobilo žádnou újmu chráněným zájmům ani třetím osobám, naopak směřovalo k odvrácení škod a k zajištění bezpečného provozu křižovatek ve městě Opava. Úřad měl podle něj přihlédnout i k dosavadní bezúhonnosti zadavatele a ke konkrétním okolnostem případu při stanovení druhu a výše správního trestu.

19. Stěžejní obhajobou je existence přípustného rizika podle § 27 zákona o odpovědnosti za přestupky. Obviněný tvrdí, že uzavřením Dohody o narovnání sledoval společensky prospěšný cíl, a to jednak co nejrychlejší obnovení funkčnosti světelných signalizačních zařízení, jednak mimosoudní vyřešení sporů s dodavatelem a zabránění budoucím finančním ztrátám. Podle něj nebylo možné dosáhnout stejného výsledku jiným způsobem, protože nové zadávací řízení by neumožnilo dostatečně rychlé odstranění závad. Ve městě Opava tak existoval silný veřejný zájem na okamžitém zajištění funkčnosti světelných signalizačních zařízení. Úřad podle rozkladu tuto argumentaci odbyl stručným závěrem, že bylo třeba poptat plnění v novém zadávacím řízení, aniž by se skutečně vypořádal s popsaným skutkovým stavem. Obviněný proto namítá, že v jeho případě byly naplněny podmínky přípustného rizika jako okolnosti vylučující protiprávnost. Současně tvrdí, že i pokud by přípustné riziko nebylo shledáno, měl Úřad jako polehčující okolnost zohlednit skutečnost, že obviněný pouze překročil meze této okolnosti vylučující protiprávnost.

20. I kdyby byl přestupek shledán, měl Úřad podle rozkladu upustit od sankce nebo uložit pouze napomenutí.

Závěr rozkladu

21. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil, nebo dle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému projednání.

IV.        Správní řízení o rozkladu

22. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

23. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí, přičemž byl přijat závěr, že Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím správně a v souladu s právními předpisy o vině i trestu obviněného. Závěry Úřadu jsou přitom podložené, odůvodněné a nerozporné.

K povaze Dohody o narovnání

24. V bodu 5 tohoto rozhodnutí o rozkladu se odkazuje na předchozí rozhodnutí Úřadu a jeho předsedy vydaná v návrhovém řízení. V těchto rozhodnutích byla pravomocně posouzena otázka právní povahy Dohody o narovnání, přičemž Úřad i jeho předseda dospěli k závěru, že jejím uzavřením došlo k podstatné změně závazku ze Smlouvy o dílo, kterou zadavatel provedl v rozporu se zákonem bez nového zadávacího řízení (blíže srov. rozhodnutí č. j. ÚOHS-38550/2025/510 ze dne 7. 10. 2025 a rozhodnutí č. j. ÚOHS-49506/2025/162 ze dne 22. 12. 2025).

25. Úřad proto nemohl v nynějším navazujícím přestupkovém řízení dospět k jinému závěru ohledně povahy Dohody o narovnání a znovu meritorně přezkoumávat otázku, která již byla pravomocně posouzena. Takový postup by byl v rozporu s požadavkem právní jistoty a závaznosti pravomocných správních rozhodnutí. Naopak bylo povinností Úřadu z těchto závěrů vycházet a posoudit, zda jednání obviněného, které bylo v předchozím řízení kvalifikováno jako nezákonná změna závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, současně naplnilo znaky skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ.

26. Předmětem tohoto správního řízení již tedy není opětovné posouzení zákonnosti Dohody o narovnání, resp. otázky, zda její uzavření představovalo podstatnou změnu závazku ve smyslu ZZVZ, nýbrž posouzení, zda jednání zadavatele je současně přestupkem. Z tohoto důvodu je třeba námitky obviněného, kterými Úřadu vytýká, že fakticky přebral argumentaci z návrhového řízení, považovat za bezpředmětné.

27. Pro úplnost je třeba podotknout, že Úřad ani jeho předseda neshledali důvod pro odchýlení se od právního závěru učiněného v předchozích pravomocných rozhodnutích ohledně povahy Dohody o narovnání, a to ani na základě tvrzení obviněného ani na základě přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí v řízení o rozkladu.

K námitkám obviněného

K námitce, že Úřad nesprávně zjistil skutkový stav

28. Dle obviněného Úřad nesprávně dospěl k horní hranici pokuty odvozené od výše kupní ceny (resp. hodnoty) řadičů dodávaných dle Dohody o narovnání – tato částka byla dle obviněného pouze informativní, bez jakýchkoli právních důsledků, a obviněný ji reálně neměl nikdy zaplatit, proto dle obviněného vůbec nelze hovořit o cenovém nárůstu či hodnotě změny. Pokud by však cenový nárůst přesto byl dán, měl by být zohledněn i nárok dodavatele na doplatek ceny díla, přičemž po započtení všech vzájemných plnění by cenový nárůst činil jen cca 3,65 mil. Kč (resp. 2,48 mil. Kč), tedy pod limitem § 222 odst. 4 ZZVZ i pod hranicí 30 % dle § 222 odst. 9 ZZVZ. Obviněný je také názoru, že naplnil podmínky výjimek podle § 222 odst. 4, 5 i 6 ZZVZ. Zejména zdůrazňuje odst. 5 kvůli provozním obtížím, ekonomické výhodnosti a technické nutnosti využít původního dodavatele.

29. Níže následuje odůvodnění, proč Úřad zjistil skutkový stav řádně, včetně správného výpočtu cenového nárůstu.

Zákaz podstatných změn a struktura § 222 ZZVZ

30. Dle § 222 odst. 1 ZZVZ, který stanoví obecný zákaz podstatných změn závazků v průběhu jejich trvání, zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení zadávacího řízení (to neplatí pouze v případě změn, u nichž jsou splněny podmínky pro výjimku, přičemž výjimky je nutno vykládat restriktivně).

31. Podstatnou změnou závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku se dle § 222 odst. 3 ZZVZ rozumí taková změna smluvních podmínek, která by umožnila účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně, měnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, nebo vedla k významnému rozšíření rozsahu plnění veřejné zakázky.

32. Jak bylo uvedeno shora, Úřad již pravomocně shledal, že změna smluvních podmínek prostřednictvím Dohody o narovnání mohla umožnit účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně [§ 222 odst. 3 písm. a) zákona]. Úřad v napadeném rozhodnutí na tyto předchozí závěry navázal a uvedl, že kdyby již v rámci původní veřejné zakázky zadavatel požadoval provést práce, technologické postupy a výměnu technologických zařízení v rozsahu, kvalitě a lhůtách uvedených následně v Dohodě o narovnání, někteří dodavatelé by mohli původní řadiče využít (a upravit), jiní dodavatelé by upřednostnili výměnu řadičů za nové a ty by napojili k novému dispečinku. Tato různá řešení se mohla lišit i cenově, tudíž není vyloučeno, že změna podmínek (zde předmětu plnění) by mohla mít vliv i na výběr dodavatele v původním zadávacím řízení (blíže srov. bod 87 napadeného rozhodnutí).

33. Úřad rovněž v bodu 73 napadeného rozhodnutí shledal, že v době uzavření Dohody o narovnání závazek ze smlouvy nadále trval (což ostatně ani obviněný nerozporuje).

34. Úřad se v napadeném rozhodnutí tedy zabýval všemi znaky podstatné změny závazku a shledal jejich naplnění, přičemž skutkový stav šetřené věci zjistil úplně a správně. Proti těmto závěrům napadeného rozhodnutí navrhovatel ostatně nijak nebrojí, neboť je přesvědčen, že v jeho případě jsou naplněny podmínky pro uplatnění výjimky ze zákazu provádění podstatných změn závazku. Úřad se v napadeném rozhodnutí správně zabýval i touto otázkou, nicméně shledal, že žádná z uvedených výjimek se na šetřený případ neuplatní. K jeho závěrům lze doplnit následující.

35. Ustanovení § 222 odst. 1 ZZVZ stanoví obecný zákaz podstatných změn závazku, přičemž odst. 3 a 10 definují, jakou změnu smluvních podmínek je nutno klasifikovat jako podstatnou změnu. V odstavcích (§222) 2, 4, 5, 6 a 7 ZZVZ jsou vymezeny podmínky, za kterých může být závazek ze smlouvy na veřejnou zakázku dodatečně měněn, aniž by se jednalo o podstatnou změnu závazku ze smlouvy. Nelze také opomínat odst. 9, který stanoví další podmínky pro aplikaci výjimek dle odst. 5 a 6, a sice že cenový nárůst související se změnami nesmí přesáhnout 30 % původní hodnoty závazku.

36. Obviněný přitom v průběhu správního řízení tvrdil naplnění podmínek výjimek dle § 222 odst. 4–6 ZZVZ. Na okraj předseda Úřadu uvádí, že když obviněný provedl změnu závazku ze smlouvy, bez provedení zadávacího řízení, měl (tedy již v okamžiku uzavření Dohody o narovnání) vědět a určit na základě kterého odstavce § 222 zákona tuto změnu provádí. V Dohodě o narovnání je však pouze uvedeno, že tato dohoda je uzavřena v souladu s požadavky § 222 zákona. Ačkoli obviněný samozřejmě nebyl povinen v Dohodě o narovnání uvádět podmínky, které konkrétní výjimky § 222 ZZVZ naplňuje, uvedené spíše nasvědčuje tomu, že ani sám obviněný nevěděl, pod kterou výjimku z obecného zákazu podstatných změn své jednání podřadit. Až v průběhu správních řízení se obviněný snaží podřadit provedenou změnu závazku pod § 222 odst. 4, 5 nebo 6 zákona.

37. Předpokladem pro naplnění podmínek výjimky dle odst. 5 nebo 6 je tedy (jak je výše vysvětleno), že cenový nárůst související se změnami nesmí přesáhnout 30 % původní hodnoty závazku.

K úplatné povaze závazku z Dohody o narovnání

38. Obviněný rozporuje naplnění znaku úplatnosti. Je přesvědčen, že pokud na základě Dohody o narovnání nemělo dojít k přesunu finančních prostředků, nemůže se jednat o úplatnou smlouvu, tím pádem neexistuje cenový nárůst a nemohlo jít o novou veřejnou zakázku, neboť zadáním veřejné zakázky se dle § 2 odst. 1 ZZVZ rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem.

39. Jeho argumentaci však nelze přisvědčit. Jak Úřad správně vyhodnotil, znak úplatnosti ze strany zadavatele za plnění realizované vybraným dodavatelem je v projednávaném případě naplněn, neboť zadavatel kalkuloval svoje nároky ze Smlouvy o dílo konkrétní sumou ve výši 15 200 000 Kč[1] a vybraný dodavatel mu poskytuje náhradní plnění právě v hodnotě tohoto nároku. Zadavatel dostává od vybraného dodavatele protihodnotu za to, že neuplatňuje smluvní sankce a nárok na náhradu škody. Dohoda o narovnání tedy je zadáním veřejné zakázky ve smyslu zákona. Jinými slovy, zadavatel za řadiče „platí“ nevymáháním sporných nároků, které v Dohodě o narovnání zadavatel kvantifikoval (konkrétně 9 244 276,03 Kč bez DPH, 11 185 574 Kč vč. DPH). Úplatnost vztahu se v takovém případě neprojeví obvyklým snížením jeho finančních prostředků, ale naopak tím, že jeho prostředky se nenavýší tak, jako kdyby své nároky na smluvní pokutu a náhradu škody uplatnil.

40. Že nemusí dojít ke klasickému převodu finančních prostředků ostatně potvrzuje i rozhodovací praxe – jak předseda Úřadu dovodil např. v rozhodnutí sp. zn. R0070/2016/VZ, pro naplnění znaku úplatnosti není podstatná forma protiplnění, neboť úplatnost může mít nejen podobu přímé peněžní úhrady, ale i jiné majetkově ocenitelné protihodnoty. Podoba synallagmatického vztahu, jenž spadá do působnosti zákona, nemusí být „klasická“, kdy je za závazek dodavatele na jedné straně poskytováno finanční protiplnění na straně druhé. Z rozsudků KS v Brně č. j. 62 Af 35/2012–48 ze dne 18. 4. 2013 a NSS č. j. 8 Afs 60/2009–78 ze dne 31. 5. 2010 jednoznačně vyplývá, že nezáleží na podobě „úplatnosti“ předmětného vztahu, aby spadal pod působnost zákona. Tato úplatnost tak může mít různé podoby jako např. finanční slevu z jinak vymahatelné částky.

41. Úřad tedy správně posoudil, že Dohoda o narovnání byla úplatnou smlouvou.

42. Dále obviněný argumentoval, že kdyby cenový nárůst existoval, pak by měl být vypočten jinak, než ho vypočetl Úřad, resp. že Úřad měl hodnotit celkovou ekonomickou bilanci Dohody o narovnání, kde vedle potenciálního nároku zadavatele existoval i nárok dodavatele na doplatek ceny díla a dodavatel zároveň zaplatil městu 6 mil. Kč. Po započtení všech vzájemných plnění by zůstatek činil jen cca 3,65 mil. Kč (resp. 2,48 mil. Kč), tedy částku pod limitem § 222 odst. 4 ZZVZ i pod hranicí 30 % dle § 222 odst. 9 ZZVZ.

43. Stejně jako Úřad i jeho předseda tuto argumentaci považuje za „hru s čísly“, jejímž účelem je, aby se postup obviněného mohl podřadit pod limity podle § 222 odst. 4 a 9 zákona. Výpočet zůstatku sporného nároku (cenového nárůstu) ve výši 3 646 961 Kč předkládaný obviněným nemá racionální právní základ, neboť ustanovení § 222 odst. 4 a 9 ZZVZ vyžadují posouzení hodnoty změny závazku, resp. cenového nárůstu vyvolaného dodatečným plněním, kterým byla v daném případě dodávka nových řadičů a souvisejících prací v hodnotě 9 244 276,03 Kč bez DPH. To je plnění, o které neproběhla řádná soutěž, ačkoliv dle zákona tomu tak být mělo. Nárok dodavatele na doplatek ceny díla ani následná platba 6 000 000 Kč zadavateli nepředstavují plnění, která by snižovala hodnotu této změny, a nelze je proto od ceny dodatečného plnění odečítat. Obviněný tak uměle směšuje vzájemné majetkové nároky stran z Dohody o narovnání s hodnotou změny závazku posuzovanou podle § 222 ZZVZ.

44. Vzhledem k výše uvedenému, je nutno dát za pravdu Úřadu, že cenový nárůst na základě změny závazku činí 9 244 276,03 Kč bez DPH. Při poměření s původní hodnotou závazku ve výši 28 469 969,64 Kč bez DPH tato okolnost znamená nárůst o 32,44 %, což je více než 30 % původní hodnoty závazku, a podmínka uplatnění výjimky dle § 222 odst. 9 zákona tedy není naplněna. Z tohoto důvodu nelze ani aplikovat výjimky dle § 222 odst. 5 a 6 ZZVZ a ani výjimku dle odst. 4 uvedeného ustanovení, neboť ta obsahuje ještě přísnější limity. Argumentace obviněného splněním podmínek pro aplikaci uvedených výjimek je tedy lichá.

K tvrzené existenci přípustného rizika

45. Obviněný kritizuje, že Úřad při posouzení věci vycházel ze závěrů učiněných v návrhovém řízení a nezohlednil další předpisy a okolnosti, které dopadají na řízení o přestupku. Zejména obviněný tvrdí existenci přípustného rizika podle § 27 zákona přestupcích. Zdůrazňuje, že nebylo možné dosáhnout stejného výsledku jiným způsobem, protože nové zadávací řízení by neumožnilo dostatečně rychlé odstranění závad. Úřad dle obviněného vypořádání této argumentace odbyl.  

46. Není pravdou, že by Úřad v tomto řízení nezohlednil veškeré relevantní právní předpisy a okolnosti, jak obviněný Úřadu vytýká.

47. Úřad se zabýval možností aplikace § 27 zákona o přestupcích, jak plyne z bodu 95 napadeného rozhodnutí, nicméně s názorem obviněného se neztotožnil. Ačkoli obviněný jednal při výkonu společensky prospěšné činnosti (která byla vykonávána v souladu s dosaženým stavem poznání a dostupnými informacemi), nebyl kumulativně naplněn další znak přípustného rizika, a sice, že společensky prospěšného výsledku nebylo možno dosáhnout jinak (neboť zakázku bylo možné zadat v zadávacím řízení).

48. Je pravdou, že Úřad se hlouběji nezabýval okolnostmi, za kterých bylo požadovaného cíle možno dosáhnout jinak. Napadené rozhodnutí však z těchto důvodů není nepřezkoumatelné. Jde o přirozený následek skutečnosti, že ani obviněný v tomto ohledu nic bližšího nenamítal. Pouze se vyjadřoval ve smyslu, že nové zadávací řízení by trvalo příliš dlouho a znamenalo by značné obtíže a zvýšení nákladů na jeho straně. Variantami dalšího postupu se obviněný zabýval v bodu 121 svého vyjádření k podnětu ze dne 31. 1. 2025, kde uvedl (jako 4. možnost), že samostatná zakázka není vhodným řešením, neboť by představovala riziko, že ke dvěma stávajícím technologiím přibyde třetí od jiného subjektu, přičemž pravděpodobně se takový třetí subjekt nenajde, neboť nebude chtít podstupovat riziko nekompatibility, což by v konečném důsledku vedlo pouze k tomu, že zakázka by byla určena buď vybranému dodavateli (kterému také obviněný zakázku zadal) nebo navrhovateli (který ale svou součinnost vyčíslil podstatně dráž). Předseda Úřadu se nicméně domnívá, že taková úvaha obviněného není ničím podložená, resp. jde jen o předpoklad, odhad obviněného. Ani ze znaleckého posudku nijak nevyplývá, že by nové řadiče nemohla dodat třetí strana. Údajná nemožnost postupovat v zadávacím řízení je tedy jen ničím nepodloženou domněnkou obviněného.

49. ZZVZ přitom obsahuje několik nástrojů určených právě pro situace zvýšené naléhavosti. Samotné tvrzení, že realizace nového zadávacího řízení by byla časově náročná, proto bez dalšího nepostačuje k závěru, že bylo nezbytné rezignovat na postup předvídaný ZZVZ. Pokud chtěl obviněný být se svou argumentací úspěšný, měl vysvětlit, proč nebylo možné využít jiné nástroje, které ZZVZ pro situace časové tísně (pokud by její existenci prokázal, což není předmětem posouzení tohoto rozhodnutí) předvídá, tedy např. proč nebylo možné využít otevřené zadávací řízení se zkrácenými lhůtami, případně jednací řízení bez uveřejnění. Pokud tedy obviněný dospěl k závěru, že funkčnost světelných signalizačních zařízení je třeba obnovit bezodkladně a že původní smlouva již požadované řešení nepokrývá, měl nejprve posoudit, zda jsou splněny podmínky některého z institutů umožňujících rychlé zadání plnění v režimu ZZVZ, zejména jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu krajní naléhavosti nebo zkrácených lhůt v otevřeném řízení. Teprve pokud by prokázal, že žádný ze zákonem předvídaných postupů není použitelný, bylo by možno uvažovat o tom, že dodržení režimu ZZVZ objektivně nebylo možné. Argumentace obviněného ale nebyla dostatečně konkrétní k prokázání nemožnosti využít postupy dle ZZVZ.  

50. Úřad přitom nezpochybnil existenci veřejného zájmu na zajištění řádné funkčnosti světelných signalizačních zařízení ani význam tohoto cíle z hlediska bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Existence veřejného zájmu však sama o sobě nezakládá oprávnění zadavatele postupovat mimo rámec ZZVZ. Za uvedeného stavu tedy Úřad dospěl správně k závěru, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně tvrzení, že uzavření Dohody o narovnání představovalo jediné reálně dostupné řešení vzniklé situace. Namítaná naléhavost proto nebyla prokázána v intenzitě, která by mohla odůvodnit postup mimo režim zákona o zadávání veřejných zakázek. Samotné tvrzení, že realizace nového zadávacího řízení by byla časově náročná, proto bez dalšího nepostačuje k závěru, že bylo nezbytné rezignovat na postup předvídaný ZZVZ.

51. Nelze navíc přehlížet, že obviněný nebyl postaven před náhlou havárii vzniklou ze dne na den. Jak vyplývá ze správního spisu, problémy se stávajícími řadiči nepředstavovaly náhlou, neočekávanou událost vzniklou bezprostředně před uzavřením Dohody o narovnání, nýbrž dlouhodobě známý stav, který byl mezi smluvními stranami řešen po delší dobu. Obviněný přebral dílo s výhradami již dne 23. 5. 2023, následovala rozsáhlá obchodní komunikace, uplatňování vad a smluvních pokut, zadání společného znaleckého posudku (který byl vyhotoven 1. 6. 2024, přičemž v něm nejpozději byl identifikován problém spočívající v řadičích). Dohoda o narovnání byla uzavřena až 17. 12. 2024. Jen mezi zjištěním problému a uzavřením Dohody o narovnání tedy uplynulo přibližně šest měsíců. Jestliže tedy obviněný uvádí, že běžné zadávací řízení by trvalo „minimálně půl roku“, pak právě takový časový prostor měl od vyhotovení znaleckého posudku do uzavření Dohody o narovnání k dispozici.

K uložené sankci

52. Obviněný je názoru, že Úřad při ukládání sankce nezohlednil v souladu se zásadou přiměřenosti a materiální pravdy všechny polehčující okolnosti. Úřad se údajně vůbec nevyjádřil k argumentu, že obviněný ve smyslu § 39 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky pouze překročil meze okolností vylučujících protiprávnost (což by měla být polehčující okolnost), nezohlednil dosavadní bezúhonnost obviněného a nízkou společenskou škodlivost jednání (resp. fakt, že obviněný jednal ve veřejném zájmu). Dle obviněného by jako sankce bylo dostatečné napomenutí.

53. Předseda Úřadu je názoru, že Úřad veškeré relevantní okolnosti zohlednil. Podstatnou skutečností je, že Úřad vyhodnotil přestupek jako závažný, což odpovídá tomu, že zadal plnění bez jakékoli soutěže. Stejně tak bylo nutno přihlédnout ke skutečnosti, že byla podstatná část díla již splněna. Přesto uložená pokuta nedosahuje ani čtvrtiny horní hranice její zákonné výše.

54. Ve prospěch obviněného Úřad naopak zohlednil, že v daném případě co do procentuálního vyjádření hodnoty celkového nárůstu ceny došlo k relativně nízkému překročení zákonného maxima odpovídajícímu jen několika jednotkám procent (tj. 2,44 %).

55. Předseda Úřadu nepřisvědčuje námitce obviněného, že při stanovení výše sankce měla být jako polehčující okolnost zohledněna jeho dosavadní bezúhonnost. Samotná skutečnost, že se obviněný v minulosti nedopustil obdobného přestupku, nepředstavuje bez dalšího polehčující okolnost odůvodňující snížení sankce, neboť dodržování právních předpisů je standardem očekávaným od každého zadavatele. Dosavadní bezúhonnost či absence předchozích deliktů proto sama o sobě nezakládá důvod pro snížení pokuty. Naopak předchozí sankce nebo opakované porušování zákona mohou být při ukládání trestu hodnoceny jako okolnost přitěžující. Zatímco recidiva tedy může vést k přísnějšímu postihu, samotná neexistence recidivy nepředstavuje bez dalšího okolnost odůvodňující mírnější sankci.

56. Ohledně argumentace obviněného, že i pokud nebyly splněny všechny podmínky přípustného rizika podle § 27 zákona o odpovědnosti za přestupky, měl Úřad jako polehčující okolnost zohlednit, že obviněný nanejvýš překročil meze této okolnosti vylučující protiprávnost ve smyslu § 39 písm. b) citovaného zákona. S touto námitkou se předseda Úřadu neztotožňuje. Ustanovení § 39 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky dopadá na situace, kdy pachatel jednal za okolností blížících se některé z okolností vylučujících protiprávnost, avšak její podmínky nebyly zcela naplněny. V nyní posuzované věci však nebylo shledáno, že by obviněný jednal v situaci, kdy bylo nezbytné porušit právem chráněný zájem za účelem odvrácení jiného nebezpečí, ani nebylo prokázáno, že sledovaného cíle nebylo možné dosáhnout zákonným postupem. Naopak bylo zjištěno, že právní řád poskytoval obviněnému nástroje umožňující zajistit požadované plnění v režimu ZZVZ. Samotná skutečnost, že obviněný sledoval veřejně prospěšný cíl spočívající ve zprovoznění světelných signalizačních zařízení, proto nepostačuje k závěru, že se nacházel v situaci blížící se okolnosti vylučující protiprávnost ve smyslu § 39 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Úřad proto nepochybil, pokud tuto okolnost nehodnotil jako samostatnou polehčující okolnost.

57. Obviněný rovněž namítal, že Úřad měl zohlednit, že při svém rozhodování vycházel ze znaleckého posudku. K tomu předseda Úřadu uvádí, že Úřad závěry znaleckého posudku (spočívající v nutnosti koupit nové řadiče) nezpochybnil, nicméně postup obviněného, který se rozhodl nové řadiče získat postupem mimo ZZVZ, již ze znaleckého posudku nevyplývá, a i kdyby ano, je jen na zadavateli, aby posoudil soulad svého následného postupu se zákonem (viz obdobně bod 94 napadeného rozhodnutí).

58. Předseda Úřad se rovněž ztotožňuje se závěrem Úřadu, že s ohledem na závažnost přestupku nelze trest pouhého napomenutí nebo upuštění od uložení správního trestu považovat za trest odpovídající jednání, kterého se obviněný dopustil. Jak Úřad správně uvedl, uložení napomenutí by za okolností posuzovaného případu nebylo způsobilé dostatečně vyjádřit společenskou škodlivost protiprávního jednání obviněného ani zajistit preventivní funkci sankce.

V.           Závěr

59. Je nutno konstatovat, že Úřad zjistil skutkový stav v rozsahu dostatečném pro vydání rozhodnutí, provedl dostatečné hodnocení relevantních podkladů a jeho právní závěry odpovídají zjištěnému skutkovému stavu. Dohoda o narovnání představovala podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku ve smyslu § 222 ZZVZ, která nemohla být provedena bez nového zadávacího řízení. Současně nebyly splněny podmínky žádné z výjimek podle § 222 odst. 4 až 6 ZZVZ, neboť cenový nárůst související se změnou závazku převýšil hranici stanovenou v § 222 odst. 9 ZZVZ a nebyly splněny ani limity podle odst. 4. Argumentace obviněného založená na započítávání dalších vzájemných nároků smluvních stran tak nemůže obstát, neboť směšuje hodnotu změny závazku se vzájemným vypořádáním soukromoprávních nároků stran Dohody o narovnání.

60. Důvodnými nebyly shledány ani námitky vztahující se k přestupkové odpovědnosti obviněného. Skutečnost, že obviněný sledoval veřejně prospěšný cíl spočívající v obnovení funkčnosti světelných signalizačních zařízení, není sama o sobě způsobilá vyloučit protiprávnost jeho jednání. Obviněný neprokázal, že sledovaného cíle nebylo možné dosáhnout prostřednictvím některého z postupů předvídaných ZZVZ, a nebyly proto splněny podmínky přípustného rizika podle § 27 zákona o odpovědnosti za přestupky.

61. Při ukládání správního trestu Úřad přihlédl ke všem relevantním okolnostem případu, zohlednil závažnost přestupku, jeho následky i polehčující okolnosti a uloženou pokutu stanovil v necelé čtvrtině její horní hranice zákonného rozpětí. Uloženou sankci proto nelze považovat za nepřiměřenou.

62. Úřad tedy rozhodl správně a v souladu se zákonem.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Adresát:

JUDr. Miroslav Cák, advokát, AGM partners s.r.o., advokátní kancelář, Hilleho 1838/1, Černá Pole, 602 00 Brno

Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

[1] V čl. 5 Preambule Dohody o narovnání je uvedeno: „Výčet sporných nároků je uveden v příloze č. 2 k této Dohodě. Objednatel zároveň potvrzuje, že kvantifikovaná suma sporných nároků, na které Objednatel [ …] trvá, nepřevyšuje částku 15.200.000,– Kč. Zhotovitel potvrzuje, že hodnota náhradního plnění dle této 'Dohody není nižší než částka 15.200.000,– Kč.“