ÚOHS-R0016/2025/VZ-08385/2025/161

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 20. 2. 2025 (doručeném téhož dne Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) podaném obviněným –

• Česká republika – Státní ústav pro kontrolu léčiv, IČO 00023817, se sídlem Šrobárova 49/48, 100 00 Praha 10,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S1037/2024/VZ, č. j. ÚOHS-04313/2025/500 ze dne 5. 2. 2025, ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti  se zadávání veřejné zakázky „SÚKL VZ22/2022 – Zajištění úklidu objektů SÚKL“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 21. 7. 2022 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 25. 7. 2022 pod ev. č. Z2022–028906, ve znění opravy uveřejněné dne 26. 8. 2022, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 7. 2022 pod ev. č. 406628–2022, ve znění opravy uveřejněné dne 26. 8. 2022,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S1037/2024/VZ, č. j. ÚOHS-04313/2025/500 ze dne 5. 2. 2025

r u š í m

a věc

v r a c í m

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem, zahájil dne 11. 12. 2024 správní řízení z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona obviněným – Česká republika – Státní ústav pro kontrolu léčiv, IČO 00023817, se sídlem Šrobárova 49/48, 100 00 Praha 10, (dále jen „obviněný“ či „zadavatel“) v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky „SÚKL VZ22/2022 – Zajištění úklidu objektů SÚKL“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 21. 7. 2022 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 25. 7. 2022 pod ev. č. Z2022–028906, ve znění opravy uveřejněné dne 26. 8. 2022, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 26. 7. 2022 pod ev. č. 406628–2022, ve znění opravy uveřejněné dne 26. 8. 2022 (dále jen „veřejná zakázka“ nebo „zadávací řízení“).

2. Dne 30. 11. 2022 uzavřel obviněný s dodavatelem – Clarima, s.r.o., IČO 45476012, se sídlem Okružní 834/29a, 638 00 Brno (dále jen „vybraný dodavatel“ nebo „společnost Clarima“) – smlouvu o poskytování služeb na předmět plnění veřejné zakázky (dále jen „smlouva ze dne 30. 11. 2022“).

3. Úřad obdržel dne 18. 10. 2024 podnět s žádostí o prošetření postupu obviněného při zadávání veřejné zakázky. Na základě doručeného podnětu si Úřad vyžádal od obviněného písemné vyjádření k podanému podnětu a dokumentaci o zadávacím řízení.

4. Vzhledem k tomu, že Úřad považoval skutková zjištění z předložených materiálů za dostatečná a považoval za prokázané, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona, zahájil postupem podle § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) a podle § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) řízení o přestupcích z moci úřední vydáním příkazu sp. zn. ÚOHS-S1037/2024/VZ, č. j. ÚOHS-47694/2024/500 ze dne 11. 12. 2024 (dále jen „příkaz“).

5. Příkaz, kterým Úřad rozhodl o tom, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona (výrok I příkazu), a současně byla obviněnému za spáchání tohoto přestupku uložena pokuta ve výši 100 000 Kč (výrok II příkazu), byl vydán dne 11. 12. 2024. Tímto dnem bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 správního řádu a § 90 odst. 1 zákona o přestupcích ve spojení s § 150 odst. 1 správního řádu zahájeno řízení o přestupku z moci úřední. Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 18. 12. 2024 odpor ze dne 17. 12. 2024 (dále jen „odpor“).

6. Účastníkem řízení o přestupku je podle § 256 zákona obviněný.

II.             Napadené rozhodnutí

7. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S1037/2024/VZ, č. j. ÚOHS-04313/2025/500 ze dne 5. 2. 2025 (dále jen „napadené rozhodnutí“), v jehož výroku I konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona tím, že v rozporu s § 216 odst. 1 zákona, ve spojení s § 6 odst. 1 zákona, nepořídil část dokumentace o zadávacím řízení na veřejnou zakázku, a to konkrétně dokument, ze kterého by vyplývalo, že obviněný posoudil splnění podmínek účasti vybraného dodavatele – a to konkrétně splnění podmínek základní způsobilosti dle § 74 zákona a podmínek profesní způsobilosti dle § 77 odst. 1 zákona jeho poddodavatelů – [JMÉNO, PŘÍJMENÍ, IČO, SÍDLO] a Aseta Handicap s.r.o., IČO 29374928, se sídlem  Okružní 834/29a, 638 00 Brno – (dále jen „poddodavatelé“) a dále rovněž dokumenty, jejichž prostřednictvím mělo být u uvedených poddodavatelů vybraného dodavatele prokázáno splnění podmínek základní způsobilosti a profesní způsobilosti dle požadavků obviněného, čímž zadávací řízení učinil nečitelným a nekontrolova­telným, neboť na základě pořízené dokumentace o zadávacím řízení nelze posoudit, zda obviněný při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem.

8. Za výše uvedený přestupek byla obviněnému výrokem II napadeného rozhodnutí uložena pokuta ve výši 100 000 Kč.

9. Výrokem III napadeného rozhodnutí potom Úřad obviněnému v souladu s platnými předpisy uložil uhradit paušální náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

10. Úřad v odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí konstatoval, že obviněným pořízená dokumentace o zadávacím řízení neobsahuje žádné dokumenty, kterými by vybraný dodavatel prokazoval splnění podmínek základní způsobilosti u svých poddodavatelů podle § 74 odst. 1 zákona ani podmínek profesní způsobilosti u svých poddodavatelů podle § 77 odst. 1 zákona, přičemž dokumentace o zadávacím řízení rovněž neobsahuje žádné dokumenty, ze kterých by vyplývalo, zda zadavatel vůbec posoudil, že poddodavatelé, které si vybraný dodavatel zvolil pro spolupráci na realizaci veřejné zakázky, splňují podmínky účasti v zadávacím řízení. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pouhé konstatování spočívající v tom, že „[v]ybraný dodavatel splnil všechny podmínky účasti stanovené zadavatelem v zadávacím řízení“, které je obsaženo například v oznámení o výběru dodavatele, nepostačuje k ověření, zda zadavatel splnění podmínek základní a profesní způsobilosti u poddodavatelů vybraného dodavatele skutečně posoudil.

11. Úřad v odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí podotkl, že definice dokumentace o zadávacím řízení je poměrně obecná a široká, proto je nezbytné pro určení toho, zda nějaký dokument nebo výstup má být součástí dokumentace o zadávacím řízení, vycházet z účelu ustanovení § 216 odst. 1 zákona, kterým je primárně umožnění kontrolním orgánům (jako je Úřad, soudy, Evropská komise) i široké veřejnosti (za účelem veřejné kontroly vynakládání finančních prostředků) přezkum postupů zadavatele i dotčených dodavatelů při zadávání veřejných zakázek. Základním kritériem pro určení toho, zda musí být určitý dokument součástí dokumentace o zadávacím řízení, je skutečnost, že pořízení takového dokumentu v průběhu zadávacího řízení vyžaduje samotný zákon.

12. Úřad v odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí také doplnil, že zatímco zákon v § 123 explicitně neukládá zadavateli, aby součástí oznámení o výběru dodavatele učinil seznam dokladů, kterými byla prokázána základní a profesní způsobilost poddodavatelů vybraného dodavatele [viz písm. b) bod 1. dotčeného ustanovení], z první věty § 39 odst. 1 zákona ve spojení s odst. 4 tohoto ustanovení a se zadávacími podmínkami šetřené veřejné zakázky lze jednoznačně dovodit, že zadavatel byl povinen posoudit splnění podmínek účasti vybraného dodavatele, a to mj. prokázání základní a profesní způsobilosti poddodavatelů vybraného dodavatele, přičemž v souvislosti s tím byl povinen tuto skutečnost zaznamenat v písemné formě.

13. Úřad v odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí v projednávaném případě dospěl k jednoznačnému závěru, že z dokumentace o zadávacím řízení nelze žádným způsobem ověřit, zda obviněný toto posouzení podmínek účasti ve vztahu k poddodavatelům vybraného dodavatele provedl a případně na základě jakých dokumentů k němu přistoupil, čímž de facto v rozporu se zásadou transparentnosti znemožnil Úřadu přezkoumání svého postupu. V této souvislosti Úřad poznamenal, že ačkoliv povinnost předložit dokumenty k prokázání základní a profesní způsobilosti poddodavatelů, na jejichž základě by mohl obviněný posoudit splnění podmínek účasti, byla dána vybranému dodavateli, je to právě obviněný, kdo odpovídá za to, že provede posouzení splnění podmínek účasti vybraného dodavatele případně jeho poddodavatelů a rovněž za úplnost a správnost dokumentace o zadávacím řízení, včetně jejího řádného pořízení a uchování dle zákonem stanovených pravidel.

14. Úřad při odůvodnění pokuty uložené výrokem II napadeného rozhodnutí uvedl, že vzhledem k tomu, že na základě předložené dokumentace o zadávacím řízení nelze proces zadání veřejné zakázky náležitě přezkoumat, tj. nelze vyvodit jednoznačný závěr, že měla být jako nejvhodnější skutečně vybrána nabídka podaná vybraným dodavatelem, stal se celý proces výběru dodavatele zcela netransparentním. K tomu Úřad doplňuje, že pořízení a následná archivace dokumentace o zadávacím řízení je jediným možným způsobem, kterým lze ověřit postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky a zjistit, zda byl jeho postup v souladu se zákonem. Jde tedy o zákonnou povinnost zadavatele, která přispívá k dodržování zásady transparentnosti vyjádřené v ustanovení § 6 odst. 1 zákona a zásady přezkoumatelnosti postupu zadavatele. Z hlediska závažnosti se tak jedná o přestupek závažného charakteru.

15. Úřad při odůvodnění pokuty uložené výrokem II napadeného rozhodnutí dále uvedl, že je přesvědčen, že obviněný dostatečným způsobem neprokázal, že by přijal konkrétní opatření s cílem zamezit opakovanému páchání šetřeného pochybení v reakci na výsledek kontroly provedené zřizovatelem obviněného. Úřad podotkl, že při ukládání pokuty nemůže přihlédnout k nápravným opatřením, která byla obviněným případně přijata až po vydání příkazu. S ohledem na výše uvedené Úřad neshledal, že by obviněný přijetím konkrétních nápravných opatření snížil negativní následky svého nezákonného postupu obviněného, proto Úřad neshledal důvod pro snížení pokuty ukládané napadeným rozhodnutím.

16. Úřad při odůvodnění pokuty uložené výrokem II napadeného rozhodnutí také uvedl, že má za to, že se při ukládání pokuty neodchýlil od své rozhodovací praxe, když procentní vyjádření pokuty uložené v projednávaném případě vzhledem k hodnotě šetřené veřejné zakázky v podstatě odpovídá procentnímu vyjádření výše pokut ukládaných v citovaných případech. Úřad rovněž shrnul, že žádné další polehčující ani přitěžující okolnosti, které by měly vliv na uloženou výši pokuty, v šetřeném případě neshledal.

III.           Námitky rozkladu

17. Napadené rozhodnutí napadl zadavatel rozkladem ze dne 20. 2. 2025 doručeným Úřadu téhož dne. Napadené rozhodnutí zadavatel obdržel dne 5. 2. 2025, rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.

18. Zadavatel předesílá, že nikdy nerozporoval skutkový základ věci, tedy přiznává své pochybení spočívající v tom, že do dokumentace zadávacího řízení některé skutečnosti neúmyslně nezaznamenal, avšak považuje za nezbytné upozornit, že probíhající změny v interních procesech nebyly při stanovení výše pokuty v průběhu řízení nijak zohledněny. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že přijaté kroky nevedly ke zmírnění sankce, ačkoliv jejich realizace byla zahájena a stále probíhá. Napadené rozhodnutí se tak dle zadavatele opírá pouze o stav k okamžiku zahájení řízení v loňském roce, aniž by reflektovalo snahu o systémovou nápravu a skutečnost, že proces revize a implementace opatření sice nebyl v době rozhodnutí dokončen, ale pokračuje.

19. Zadavatel konkrétně odůvodňuje svůj rozklad tím, že Úřad nepřihlédl k probíhajícím změnám, zejm. k revizi interních směrnic a zahájení úpravy interního systému evidence a kontroly veřejných zakázek, což trvá delší dobu a podléhá kolektivnímu schvalování s ohledem na reálné fungování veřejné správy.

20. Zadavatel má za to, že výše pokuty měla být snížena v návaznosti na doložené podklady a přístup zadavatele. Odvolává se zde na „Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 1. 2024 o postupu při uložení tresu a stanovení jeho výše za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (Metodika trestů)“ (dále jen „metodika trestů“), která se sice nevztahuje k zákonu (o zadávání veřejných zakázek), nicméně dle mínění zadavatele by postup Úřadu při posouzení výše trestu měl být obdobný. Metodika trestů uvádí, že při stanovení pokuty se zohledňují polehčující okolnosti jako nadstandardní spolupráce s Úřadem nad rámec zákonných povinností, aktivní kroky směřující k odstranění škodlivých následků porušení zákona, dobrovolné ukončení závadného jednání před vydáním prvostupňového rozhodnutí.

21. Zadavatel se domnívá, že všechny výše popsané podmínky splnil, když své pochybení nerozporoval, zcela transparentně spolupracoval s Úřadem, poskytl řádnou součinnost v celém průběhu řízení o přestupku a předložil veškerou požadovanou dokumentaci. Nerezignoval na svou povinnost a ihned po upozornění na nedostatek zjištěný kontrolou ministerstva zdravotnictví, tj. ještě před zahájením tohoto řízení Úřadem, zahájil kroky k nápravě a tyto kroky jsou v realizaci a aktivně pracuje na systémových opatřeních, která mají do budoucna zamezit opakování obdobného pochybení.

22. Zadavatel v návaznosti na metodiku trestů zdůrazňuje zásadu individuálního posouzení případu, co se týče závažnosti přestupku. Má za to, že v případě jeho přestupku šlo o administrativní nedostatek bez přímého ekonomického dopadu a o nedbalostní pochybení, nikoli záměrné porušení pravidel.

23. Zadavatel v návaznosti na metodiku trestů připomíná, že pokuty mají mít nejen represivní, ale i preventivní funkci s tím, že již přijal opatření, která plní preventivní funkci, čímž byl smysl sankce naplněn. Má za to, že pokud je pokuta vyměřena bez ohledu na prokázané kroky k nápravě, může to vyvolat názor, že jakékoli nápravné kroky nemají vliv na výsledek sankčního řízení. Tímto přístupem tak dle zadavatele Úřad fakticky popírá vlastní metodiku, která počítá se snížením pokuty v případě snahy o nápravu.

Závěr rozkladu

24. Zadavatel žádá, aby předseda Úřadu snížil výši pokuty tak, aby dle něj reflektovala nejen pochybení, ale také aktivní kroky k jeho nápravě jako polehčující okolnosti. Výše sankce by měla dle zadavatele odpovídat nejen závažnosti pochybení, ale také faktické situaci a reálným možnostem zadavatele, jehož rozpočet je již nyní značně zatížen náklady na zajištění klíčových služeb (včetně velmi nákladné správy a rozvoje systému kritické infrastruktury eRecept) pro veřejnost.

IV.          Řízení o rozkladu

25. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis společně se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

26. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

27. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl nesprávně a v rozporu se zákonem, neboť zvolil chybnou právní kvalifikaci skutku. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání. Současně je v tomto rozhodnutí vysloven závazný právní názor, kterým je Úřad při dalším projednání věci vázán.

28. Na tomto místě upozorňuji, že rozkladová komise posoudila obsah rozkladu tak, že směřuje toliko do výroku o pokutě a v souvislosti s tím navrhla zahájit přezkumné řízení dle § 98 správního řádu, v němž bude napadené rozhodnutí zrušeno ve výroku I pro nesprávnou právní kvalifikaci skutku. V úvodu rozkladu se však uvádí, že je podán proti napadenému rozhodnutí bez specifikace konkrétního napadeného výroku, byť z obsahu rozkladu je patrné, že směřuje proti vyměřené pokutě. S ohledem na skutečnost, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím o přestupku, které jsem povinen k rozkladu přezkoumat v plném rozsahu, dospěl jsem k závěru, že rozklad je třeba posoudit tak, že je jím rozporováno napadené rozhodnutí v plném rozsahu. Proto jsem se rozhodl odchýlit od návrhu rozkladové komise a zrušit napadené rozhodnutí jako celek již v tomto řízení o rozkladu.

29. Jsem totiž toho názoru, že takový postup je rovněž v souladu s principem dobré správy a zásadou hospodárnosti řízení, pokud bylo shledáno pochybení Úřadu právě již v právní kvalifikaci samotného skutku a současně pokud byl rozklad koncipován ne zcela jasně s ohledem na rozsah rozporování napadeného rozhodnutí. Takový postup je totiž procesně jednodušší a méně administrativně náročný pro Úřad i obviněného, než kdybych přistoupil k zahájení samostatného přezkumného řízení z důvodu nesprávného právního posouzení skutku Úřadem, které by však v konečném důsledku rovněž vyústilo ve zrušení napadeného rozhodnutí, avšak později z důvodu nutnosti provádět další správní úkony, které by vyplývaly z takto samostatně zahájeného dalšího správního řízení.

V.            K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu

30. Úřad konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. c) zákona, který spočívá v tom, že obviněný v rozporu s § 216 odst. 1 zákona, ve spojení s § 6 odst. 1 zákona, nepořídil část dokumentace o zadávacím řízení na veřejnou zakázku, a to konkrétně dokument, ze kterého by vyplývalo, že obviněný posoudil splnění podmínek účasti vybraného dodavatele – a to konkrétně splnění podmínek základní způsobilosti dle § 74 zákona a podmínek profesní způsobilosti dle § 77 odst. 1 zákona jeho poddodavatelů a dále rovněž dokumenty, jejichž prostřednictvím mělo být u uvedených poddodavatelů vybraného dodavatele prokázáno splnění podmínek základní způsobilosti a profesní způsobilosti dle požadavků obviněného, čímž zadávací řízení učinil nečitelným a nekontrolovatelným, neboť na základě pořízené dokumentace o zadávacím řízení nelze posoudit, zda obviněný při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem.

31. Podle § 216 odst. 1 zákona je zadavatel povinen uchovávat dokumentaci o zadávacím řízení, kterou tvoří všechny dokumenty v listinné nebo elektronické podobě a výstupy z ústní komunikace, jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení, popřípadě po jeho ukončení, vyžaduje tento zákon, včetně úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů, a to po dobu 10 let ode dne ukončení zadávacího řízení nebo od změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, nestanoví-li jiný právní předpis lhůtu delší.

32. Z výše uvedeného ustanovení na základě jazykového výkladu jasně vyplývá, že klíčovým kritériem v otázce, který dokument je součástí dokumentace o zadávacím řízení a který nikoliv, je skutečnost, že pořízení takového dokumentu v průběhu zadávacího řízení vyžaduje zákon.

33. Podle § 216 odst. 2 zákona je zadavatel povinen pořizovat dokumentaci o zadávacím řízení takovým způsobem, aby byl schopen v případě potřeby doložit dokumentaci k aktuální fázi zadávacího řízení.

34. Je třeba konstatovat, že ustanovení § 216 odst. 2 zákona upravuje toliko způsob, jakým má být dokumentace o zadávacím řízení pořizována, ale nestanoví, které dokumenty mají být pořízeny. Zákonný požadavek na pořízení určitého dokumentu je přitom dle výslovné dikce § 216 odst. 1 zákona rozhodující v otázce, zda takový dokument spadá pod rozsah pojmu „dokumentace o zadávacím řízení“ či nikoliv.

35. Konstatuji, že ustanovení § 216 zákona neukládá zadavateli pořizovat a uchovávat vše, co se týká zadávacího řízení, ale toliko to, co zákon výslovně ukládá pořídit (např. zprávu o hodnocení nabídek dle § 119 odst. 2 zákona nebo písemnou zprávu zadavatele o zadávacím řízení dle § 217 zákona). Z žádného ustanovení zákona však explicitně neplyne povinnost zadavatele pořídit dokument o posouzení splnění podmínek účasti vybraného dodavatele – zde konkrétně dokument o posouzení splnění podmínek základní způsobilosti dle § 74 zákona a podmínek profesní způsobilosti dle § 77 odst. 1 zákona jeho poddodavatelů či dokumenty, jejichž prostřednictvím mělo být u uvedených poddodavatelů vybraného dodavatele prokázáno splnění podmínek základní způsobilosti a profesní způsobilosti dle požadavků zadavatele, jak specifikoval Úřad.

36. Konstatuji, že právní výklad provedený Úřadem v bodech 55 až 57 napadeného rozhodnutí, v rámci něhož Úřad vyjadřuje své přesvědčení, že „ze zákona vyplývá povinnost zadavatele zaznamenat v dokumentaci o zadávacím řízení, zda vůbec, jakým způsobem a na základě jakých dokladů posoudil podmínky účasti vybraného dodavatele v zadávacím řízení a zda je považoval za splněné“, a tedy pokud tak neučiní, dopouští se porušení § 216 zákona, je příliš rozšiřující. Postrádá tak reálnou zákonnou oporu v konkrétním ustanovení zákona, které by výslovně takovou povinnost zadavateli stanovovalo, tudíž jde nad rámec povinnosti dané právě ustanovením § 216 zákona.

37. Při posuzování postupu zadavatele je přitom nutno striktně vyjít z ustanovení § 216 odst. 1 zákona a ověřit, zda existuje explicitní zákonné ustanovení, které by zadavateli povinnost pořídit zápis o ověření kvalifikace vybraného dodavatele, resp. jeho poddodavatele, stanovovalo. Takto však v daném případě Úřad nepostupoval, když jmenovanou povinnost zadavatele dovodil obecným extenzivním výkladem zákona, avšak bez opory v jakémkoli jeho konkrétním zákonném ustanovení, které se totiž v zákoně nenachází.

38. Mám tedy za to, že Úřadem definovaná právní kvalifikace skutku obviněného – porušení § 216 odst. 1 zákona – je nesprávná. Nesprávné je proto také podřazení tohoto skutku pod § 268 odst. 1 písm. c) zákona, kde se konstatuje, že se zadavatel dopustí přestupku právě a jen tím, že nepořídí nebo neuchová dokumentaci o zadávacím řízení podle § 216 odst. 1 nebo 2 zákona.

39. Shledávám tedy chybu v právním posouzení skutku Úřadem, avšak nikoli ve skutkových zjištěních, která Úřad zaznamenal v bodech 39 až 47 napadeného rozhodnutí. V souladu s § 85 odst. 1 zákona stanovil zadavatel v čl. 4 odst. 8 zadávací dokumentace své požadavky na prokázání kvalifikace poddodavatelů. Jak konkrétně z bodů 41 a 42 napadeného rozhodnutí vyplývá, není pochyb o tom, že zadavatel požadoval, aby účastník zadávacího řízení předložil doklady prokazující základní způsobilost podle § 74 zákona a profesní způsobilost podle § 77 zákona jeho poddodavatelů. Je třeba zdůraznit, že zadavatel výslovně požadoval předložení těchto dokladů prokazujících kvalifikaci poddodavatelů, přičemž neumožnil jejich nahrazení čestným prohlášením.

40. Jak potom vyplývá z bodů 43 až 45 napadeného rozhodnutí, z oznámení o výběru dodavatele je zřejmé, že vybraným dodavatelem se stala společnost Clarima, přičemž zadavatel rozhodl o jejím výběru na základě provedeného hodnocení nabídek, v rámci něhož zadavatel konstatoval, že vybraný dodavatel „splnil všechny podmínky účasti stanovené zadavatelem v za­dávacím řízení“. Přílohu oznámení o výběru dodavatele tvoří mj. seznam dokladů, kterými vybraný dodavatel prokazoval splnění podmínek účasti v zadávacím řízení zpracovaný v souladu s § 123 písm. b) zákona, přičemž z tohoto dokumentu je patrné, že vybraný dodavatel předložil toliko výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů elektronicky podepsaný Ministerstvem pro místní rozvoj dne 18. 10. 2022, kterým prokázal u své osoby splnění základní způsobilosti dle § 74 zákona a profesní způsobilosti dle § 77 zákona. Z čl. 8) „Označení poddodavatelů vybraného dodavatele“ písemné zprávy zadavatele ze dne 12. 12. 2022 vyplývá, že vybraný dodavatel zamýšlel realizovat předmět plnění veřejné zakázky s využitím dvou jmenovaných poddodavatelů, což vyplývá rovněž ze seznamu poddodavatelů, který vybraný dodavatel předložil v rámci své nabídky do zadávacího řízení.

41. Jak je patrné z bodu 53 napadeného rozhodnutí, po přezkumu dokumentace o zadávacím řízení bylo Úřadem zjištěno, že tato neobsahuje žádné dokumenty, jimiž by vybraný dodavatel prokázal splnění podmínek kvalifikace, tj. základní způsobilosti dle § 74 odst. 1 zákona a profesní způsobilosti dle § 77 odst. 1 zákona svých poddodavatelů. K tomu Úřad podotkl, že tuto skutečnost nerozporoval ani sám zadavatel.

42. Podle § 122 odst. 3 písm. a) zákona, v rozhodném znění (dále jen „§ 122 odst. 3 písm. a) zákona“) zadavatel odešle vybranému dodavateli výzvu k předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o jeho kvalifikaci, pokud je již nemá k dispozici.

43. Komentář k § 122 odst. 3 písm. a) zákona (viz PODEŠVA, V. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. [Systém ASPI] Praha: Wolters Kluwer [cit. 2025–3–18]. ASPI_ID KO134_2016CZ. Dostupné z: www.aspi.cz) uvádí: „Poté, co zadavatel vyhodnotí předložené nabídky, a tedy de facto zjistí, kdo se má stát vybraným dodavatelem, s nímž má být uzavřena smlouva na plnění veřejné zakázky, má zadavatel povinnost odeslat tomuto vybranému dodavateli výzvu, jejímž obsahem musí být žádost o předložení následujících dokumentů: Originálů nebo ověřených kopií dokladů o kvalifikaci, kterými vybraný dodavatel prokazoval splnění zadavatelem požadovaných podmínek kvalifikace, a to za předpokladu, že je zadavatel již nemá k dispozici (například z důvodu, že vybraný dodavatel již ve své nabídce nebo žádosti o účast předložil zadavateli originály nebo ověřené kopie dokladů, jimiž prokazoval splnění podmínek kvalifikace). (…) Autoři tohoto komentáře upozorňují, že zaslání této výzvy dle komentovaného odstavce je obligatorní součástí zadávacího řízení (zvýraznil předseda Úřadu, pozn. předsedy Úřadu). Zadavatel je tak povinen tuto výzvu vybranému dodavateli odeslat s tím, že minimální výčet požadavků na předložení výše uvedených dokumentů je daný zákonem. Zadavatel tak dle názoru autorů tohoto komentáře není oprávněn tyto doklady po vybraném dodavateli nepožadovat (zvýraznil předseda Úřadu, pozn. předsedy Úřadu).“

44. Obdobný výklad provádí i komentář k § 122 odst. 3 písm. a) zákona, a to právě přímo i pro doložení kvalifikace poddodavatelů (viz Šebesta, M., Novotný, P., Machurek, T., Dvořák, D. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, Systém Beck-online): „Zadavatel je předně povinen v rámci této výzvy požadovat předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o prokázání splnění kvalifikace vybraného dodavatele. Tyto doklady však nemusí zadavatel požadovat vždy; ZVZ v tomto směru uvádí výjimku pro případ, že takové doklady (tj. originály nebo ověřené kopie všech požadovaných dokladů) má již zadavatel k dispozici. Může se tedy jednat o situace, kdy účastník sám a dobrovolně tyto doklady předložil již v podané nabídce, ačkoli ze zadávacích podmínek vyplývalo, že kvalifikace může být prokázána toliko formou čestného prohlášení. Dlužno k posledně uvedenému nicméně připomenout, že v souladu s rozhodovací praxí ÚOHS (rozhodnutí S0445/2018 v sekci z Judikatury) čestné prohlášení nenahrazuje (neověřuje) doklady, které by měl zadavatel požadovat ve výzvě dle odstavce 3. Proto pokud vybraný dodavatel v souladu se ZVZ a zadávacími podmínkami prokázal kvalifikaci čestným prohlášením (…), zadavatel musí vybranému dodavateli odeslat výzvu k předložení konkrétních dokladů o jeho kvalifikaci. Tento postup tak směřuje k ověření, že u daného účastníka (vybraného dodavatele) bude prokázáno splnění nezbytných zákonných podmínek. (…)

Pokud vybraný dodavatel prokazuje část kvalifikace prostřednictvím jiné osoby, musí být příslušné doklady (dle § 83 odst. 1) předloženy společně s doklady vybraného dodavatele, a to opět za předpokladu, že těmito doklady od třetích osob (zpravidla poddodavatelů) zadavatel již nedisponuje či si je neobstaral jinak než na základě výzvy dle § 122 odst. 3.“

45. Lze mít za prokázané, že zadavatel výslovně požadoval, aby účastník zadávacího řízení předložil doklady prokazující základní způsobilost podle § 74 zákona a profesní způsobilost podle § 77 zákona jeho poddodavatelů. Avšak vybraný dodavatel tyto požadované dokumenty prokazující způsobilost jeho poddodavatelů zadavateli nepředložil. Zadavatel byl tedy podle § 122 odst. 3 písm. a) zákona povinen vyzvat vybraného dodavatele, aby tyto doklady o kvalifikaci předložil, neboť je zadavatel prokazatelně neměl k dispozici.

46. Tím, že zadavatel předmětné doklady po vybraném dodavateli nepožadoval, aniž by je měl již k dispozici, dopustil se porušení § 122 odst. 3 písm. a) zákona. Toto je správná právní kvalifikace skutku, kterýmžto pochybením zadavatel naplňuje skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, dle nějž se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele, a zadá veřejnou zakázku.

47. V návaznosti na výše uvedené bude muset Úřad při novém posouzení věci překvalifikovat pochybení zadavatele na porušení § 122 odst. 3 písm. a) zákona (namísto porušení § 216 odst. 1 zákona). Toto pochybení vede k naplnění skutkové podstaty jiného přestupku, a to dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona (namísto § 268 odst. 1 písm. c) zákona). Zde bude muset Úřad nově posoudit naplnění všech znaků této skutkové podstaty, a to zejména posoudit vliv pochybení zadavatele na výběr dodavatele, jelikož tento znak nebyl součástí naplnění původní skutkové podstaty chybně konstatovaného přestupku dle § 268 odst. 1 písm. c) zákona.

48. Jestliže dojde Úřad k závěru, že porušení § 122 odst. 3 písm. a) zákona zadavatelem vedlo k naplnění všech znaků skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, tedy zejména že tímto jednáním byl ovlivněn výběr dodavatele (jelikož k zadání zakázky čili uzavření smlouvy ze dne 30. 11. 2022 s vybraným dodavatelem jako posledního znaku této skutkové podstaty prokazatelně došlo), bude muset Úřad uložit pokutu dle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, z něhož vyplývá, že za přestupek podle odstavce 1, nepoužije-li se postup podle odstavce 3, se uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až c) cit. ustanovení zákona.

49. Pokuta tedy bude ukládána dle stejného ustanovení § 268 odst. 2 písm. a) zákona jako v napadeném rozhodnutí, ovšem Úřad bude muset znovu a samostatně v návaznosti na jinou právní kvalifikaci skutku a spáchání jiného přestupku než v napadeném rozhodnutí stanovit výši udělené pokuty a tuto nově odůvodnit, přičemž bude muset znovu zvážit okolnosti šetřeného případu, zejména pak posoudit povahu a závažnost spáchaného přestupku.

50. Právě proto, že Úřad musí provést překvalifikování skutku, a v návaznosti na to bude konstatovat spáchání jiného přestupku než v napadeném rozhodnutí, k němuž je třeba navíc posoudit vliv pochybení zadavatele na výběr dodavatele, a rovněž musí Úřad návazně nově vyčíslit a odůvodnit pokutu, je třeba napadené rozhodnutí zrušit a vrátit k Úřadu k novému posouzení. Nadto v souladu se zásadou dvouinstančnosti správního řízení je třeba umožnit obviněnému proti tomuto novému posouzení věci, jež vyústí ve vydání nového rozhodnutí v prvním stupni, podat řádný opravný prostředek, tedy rozklad. Z těchto důvodů jsem nemohl provést změnu napadeného rozhodnutí v řízení o rozkladu, ale musel jsem přistoupit k jeho zrušení a vrácení věci Úřadu k novému projednání v prvním stupni.

51. Pro úplnost závěrem dodávám, že vzhledem k tomu, že je napadené rozhodnutí rušeno v plném rozsahu – ve výroku o přestupku (výrok I), o sankci (výrok II) a návazně i o nákladech řízení (výrok III), jelikož výroky II a III bez výroku I samostatně neobstojí – a věc vrácena Úřadu k novému projednání, nezabýval jsem se námitkami rozkladu vymezujícími se proti uložené pokutě, neboť je to v kontextu zrušení celého napadeného rozhodnutí zcela bezpředmětné.

VI.          Závěr

52. Ve smyslu § 98 odst. 1 zákona o přestupcích jsem tedy přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí ve všech jeho výrocích a jeho věcnou správnost v plném rozsahu a současně jsem přezkoumal i zákonnost postupu Úřadu. Po zvážení všech aspektů dané věci jsem dospěl k tomu, že jsou dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Česká republika – Státní ústav pro kontrolu léčiv, Šrobárova 49/48, 100 00 Praha 10

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy